论人权建设的系统工程*

◎侯 健

一、人权建设的系统性

本文旨在论述人权建设的系统性以及这一系统的结构要素。人权建设系统不等于人权法体系或人权法治体系。人权法体系是指诸领域诸部门的人权法律规范构成的整体，也即人权法律规范体系。人权法治体系除了包括人权法律规范体系之外，还包括人权法的实施体系和监督体系。正如同人权法体系是镶嵌在法律体系之中一样，人权法治体系也是镶嵌在法治体系之中的。人权法体系和人权法治体系都表现为一系列有关人权的体制机制和法律法规安排。人权建设的内容之一就是形成一套科学合理的人权法律规范体系和人权法治体系。何以形成人权法律规范体系和法治体系？这就涉及人权建设的系统性问题。

早在1980年，邓小平就已经提出了人民民主权利制度建设的系统性问题。他指出，“解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”①《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。，1982年《宪法》突破以前的宪法结构，把“公民的基本权利和义务”一章放在“国家机构”之前，规定了一系列的公民权利。2004年修改《宪法》、2012年修改《刑事诉讼法》和《治安管理处罚法》，都将“国家尊重和保障人权”的规定纳入。在急需强调人权保障的制度之中强调了人权保障。但是总的来看，人权制度建设的系统性仍然不是很强。人权制度建设是人权建设的一个组成部分，它是不能脱离其他方面的人权建设的。人权制度建设的系统性不强，实际上是人权建设的系统性不强的反映。

人权建设的系统性是推进国家治理体系和能力现代化的要求。党的十九大报告在阐述新时代中国特色社会主义思想时，指出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。更好地保障人权和公民基本权利，是这一目标的组成部分。除了民主、法治等指标之外，人权被普遍认为是国家治理体系和治理能力现代化的指标。党的十八大报告提出、十八届三中全会重申，2020年实现全面建成小康社会的目标包括人权得到切实尊重和保障。党的十九大报告确定，2035年基本实现社会主义现代化的目标包括人民平等参与、平等发展权利得到充分保障。国家治理是涉及诸多方面、领域和关系的复杂的制度体系、活动和过程。作为一套制度体系，包括政治、经济、文化、社会、生态文明等各方面的体制机制和法律法规安排。如果不强调人权建设的系统性，就很难在国家治理中全面深入贯彻尊重和保障人权的原则，很难使人权建设与整个国家治理活动有机地结合在一起。党的十八届三中全会要求，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。习近平指出：“改革是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。改革是一场深刻而全面的社会变革，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。”①《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第68页。必须加强改革的顶层设计和整体谋划。人权建设也需要如此。

人权建设的系统性也是解决人权问题的需要。人权法涉及法律体系的所有部门、法律运作的所有环节，涉及法治体系的每一个方面。它还涉及更广泛的领域。“人的权利问题实际上是人在社会生活中的地位问题。这个问题很重要，也很复杂。它是个法律问题，但又不单纯是法律问题，还是经济问题、政治问题、文化问题和社会问题，根本上说是社会制度问题。”②孙国华：《人权：人类从必然走向自由的标尺》，载《人权》2016年第2期。因此，要解决人权问题，不仅需要完善各项人权法律制度，而且需要解决与人权相关的政治、经济、文化和社会问题。

人权建设是一个复杂的系统工程。它几乎涉及国家治理体系每一领域的体制机制、每一个环节过程、每一方主体和参与者。①本文所论及的人权建设系统问题是从国家治理的视角所作的论述。如果从全球治理的视角出发，人权建设的主体还包括国际组织，内容还包括人权合作，国内社会环境就变成了国际社会环境。它不仅是国家机关的事情，也是每个社会组织和个人的事情；不仅需要运用政治、法律方式，而且需要运用宣传和教育的方式。把人权建设好，不仅需要政治、经济方面的条件，而且需要文化意识、社会结构方面的条件。

人权建设系统由主体、内容、方式和条件等结构要素组成。主体是人权建设的承担者、实施者和参与推动者，包括国家机关、公民、公民组织。主体之间的关系构成一定的动力机制，当一方主体采取行动，会带动或引发另一方采取行动，反之亦然。人权建设的方式是主体从事人权建设的途径、手段、方法，主要包括教育、政治、法治的方式。人权建设的内容是主体所从事的人权建设的活动和过程的内容，主要包括人权文化建设、制度建设和机制建设。社会环境是人权建设的条件，是其需求和动力来源，包括政治因素、经济因素、文化意识因素和社会结构因素。

人权建设的系统性要求我们把人权建设看作一个整体，注重人权建设与其他国家治理活动之间的联系性、互动性和协同性，注重人权建设的主体、内容、方式和条件这些结构要素之间的联系性、互动性和协同性，注重多元主体的协力合作、多种方式的综合运用、多类内容的统筹兼顾、多方条件的配合保障。特别是要求我们注意人权建设与社会环境之间的联系性、互动性和协同性。当人权建设适应社会环境的时候，就会促进其发展变化，当人权建设不适应社会环境的时候，就会阻碍其发展变化。当社会环境有利于人权建设时，就会推动其顺利进行。当社会环境不利于人权建设时，就会制约其顺利进行。人权建设的需求来源于社会环境，需求的内容和强弱都取决于社会环境。社会环境对人权建设的需求就构成了人权建设的动力。

自2009年起，中国政府开展了三期国家人权行动计划。这些计划都规定了制定和实施国家人权行动的基本原则，前两个计划提出了三项原则，现在实施的第三个计划（2016—2020年计划）扩展为五项原则。它们是：（1）依法推进，即将人权事业纳入法治轨道；（2）协调推进，即使各项权利全面协调发展；（3）务实推进，即把人权的普遍原则和中国实际相结合；（4）平等推进，即保障每个人都能平等享有各项人权；（5）合力推进，即政府、企事业单位、社会组织共同促进人权事业的发展。①对这些原则的分析阐释参见常健、刘一：《从五大推进原则看中国人权发展道路的特点》，载《人权》2017年第1期。依法推进原则关系到人权建设的方式，协调推进、平等推进原则关系到人权建设的内容，务实推进原则关系到人权建设的条件，合力推进原则涉及人权建设的主体。但是如何做到这些方面，以及除了上述方面外，还包括哪些要素和原则，仍然需要研究。

二、多元主体的协力合作

人权事业是国家的根本事业，人权建设是国家治理的基本任务，其主体是广泛的，不仅包括国家机关，而且包括公民组织和个人。

国家是一定地域内一定人口所组成的一个独立的政治实体，代表国家行使权力的是作为此一政治实体架构的国家机关或国家机构体系，不仅包括行政机关，而且包括立法机关和司法机关等机关。国家机关在人权建设中承担的义务主要是：（1）尊重人权：在国家机关系统之内和在全社会弘扬人权文化，培养人权观念和人权思维，提高人权建设能力；（2）促进人权：提供适当条件，协助权利主体实现人权；（3）保障人权：保护权利主体的权利不受侵犯。这些义务既是政治义务，也可以是以适当的方式由法律规定下来，成为法律义务。

根据我国宪法，国家负有尊重和保障人权的义务。这意味着它是人权建设的主体。第一，从国家与个人或公民之间的关系来看，国家是由许多个人或公民组成的，人们组成国家的目的是为了更好地保障他们的利益或权利。这里我们不需要从社会契约论来考虑，认为国家是人们缔结社会契约的产物。我们从常识出发，也不难看出，既然国家是由一定数量的个人或公民组成的，人们建立或加入一个国家必定不是抱着损害自己利益的目的，而是为了寻求更大的保障。国家没有超越于其成员之上的特殊利益。所有的国家利益最终是为了组成国家的人们服务的。第二，从国家权力与个人或公民权利之间的关系来看，个人或公民权利是国家权力的基础和来源。国家权力不是从天上掉下来的，而是组成它的个人或公民赋予它的、委托给它的。第三，从国家的能力来看，国家也有能力做人权建设的事情。国家垄断了暴力，掌握着有组织的强制力。国家掌握了大量的社会资源，通过税收从社会征得了大量的财富，其掌握的财富数量可以超过国内的任何一个人或私人组织。第四，谁最有可能而且从实际情况来看最经常侵犯人权？国家。因为国家权力是由一个一个具体的私人掌握的。公共的权力掌握在了私人手里，就有可能被私用。权力有腐败，有被滥用、误用，有懈怠的趋向。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。在社会生活中，一些人的权利之所以被另一些人所侵害，在很大程度上也是由于国家机关怠于履行职责所造成的。所以有必要强调国家作为人权建设的主体，有必要通过适当措施防止国家机关滥用权力，并促使其承担起人权建设的义务。

公民和公民组织也是人权建设的主体。这里，公民组织包括企事业组织、社会组织和居民自治组织等。公民和公民组织在人权建设中的角色和义务如下：第一，认真对待自己的权利，在权利受到侵害时通过适当的方式和途径维护权利；第二，不侵害他人权利，不妨碍他人权利的行使；第三，在一定条件下协助他人行使权利；第四，参与营造人权文化，培养人权思维，提高人权保护能力；第五，参与和推动人权制度的完善。这些义务既是道德义务，也可以通过适当的方式由法律规定下来，成为法律义务，特别是其中不侵害他人权利的义务。法律义务，也就是说从法律规定来看，谁应当对人权保障负有义务。有两种表示法律义务的情况：一种情况是法律直接表明，谁对某项权利负有义务；另一种情况是法律规定了某项权利，从这个规定里可以推知谁对这项权利负有义务。

为什么公民和公民组织也是人权建设的主体？第一，从人权建设的内容来看，人权建设是一项复杂的工程，仅仅依靠国家机关并不能够搞好，它需要不同方面的协力合作。第二，从人权建设的目的来看，公民和公民组织参与人权建设的过程也是进行人权的自我启蒙和教育、培养人权意识和提高人权能力的过程，这恰是人权建设的目的之一。第三，从国家治理的民主性来说，公民和公民组织参与人权建设是人民作为治理主体、管理公共事务的体现。

在人权建设中，这些主体是什么关系，居于什么地位，发挥何种作用？党的十八届三中全会在论及社会治理时提出，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。人权建设的主体格局也可以照此说明。加强党委领导，有利于在人权建设中统筹全局，协调各方。发挥政府主导作用，因为在缺乏人权传统的中国，人权建设需要政府推进。鼓励和支持社会各方面参与，有利于形成合力，更好地推进人权建设，也有利于人权文化的培育。人民代表大会作为公民和公民组织与国家机关之间的中介和桥梁，应当发挥重要的作用。主体之间的关系应当机制化。主体之间动力机制的建设问题放到下面人权建设的内容中论述。

三、多类内容的统筹兼顾

人权建设的内容主要包括人权文化建设、人权制度建设、人权机制建设三个方面。

人权文化建设是在公权力领域和社会公共领域中培养一种人权价值观、人权思维模式和人权行动习惯，即尊重人权的价值观、从人权角度看待和分析问题的思维模式和根据这种价值观念和思维模式解决问题的行为习惯。人权价值观把人的自主性看作重要价值，把人格尊严看作重要事物，把人的权利看作基本准则。在这种文化之中，每个国家机关都尊重作为权力行使对象的公民的权利，不仅依法监督公民履行法定的义务，而且依法保障公民的法定权利；每个国家机关都习惯于从人权的精神来理解、实施法律和政策，在法律和政策的裁量空间和有所不及之处也能够本着人权的精神来行使公共权力。每个公民和公民组织都具有一定的人权意识和法律意识；不仅重视自己的权利，而且尊重他人的权利；具有一定的人权知识和法律知识，具有通过法律和运用法律保护自己和他人人权的能力。当然，人权文化建设也包括人权理论建设。

与人权文化相对立的是特权文化。这种文化观念把国家权力、社会和经济权势和对这些权力和权势的服从看作是根本价值，那些具有较高的政治、社会和经济地位的人被抹上权威的色彩，普通民众对他们的服从成了道德甚至法律的义务。在这种文化观念之下形成的思维模式倾向于从关系的角度、也就是从地位的角度看待问题，判断是非对错。在这种文化观念和思维模式之下养成的行动方式，习惯于按照有利于地位高者的原则解决问题、分配权利和义务。这是一种拔高少数人、矮化多数人的文化，然而多数人在掌握意识形态权力的少数人的支配下也是这种文化观念的奉行者。在中国的封建社会，它是主流文化，对今天中国人的文化观念依然有强烈的影响。建设人权文化就要清除特权文化。

人权制度建设是指以循序渐进的方式建设一套保障和促进人权的法律规范体系和实施这套规范体系的制度，即人权的制度化。从权利类型来看，有自由权、政治权、社会权；从权利内容来看，有实体性权利、程序性权利；从治理领域来看，有政治权利、经济权利、文化权利、社会权利、生态权利。这些权利都要逐步地进入法律制度之中，不仅要进入实体法之中，而且要进入程序法之中；不仅要进入宪法部门之中，而且要以宪法为基础进入各个部门法之中；不仅要进入宪法渊源之中，而且要以宪法渊源为统领进入法律、法规、规章、规范性文件之中。在设定公民权利的同时，根据保障和促进权利的需要，设定国家机关权力和公民义务。在人权制度建设之中，把国际人权法的人权标准与我国的具体实际情况结合起来。

应该说，我国的宪法和法律是充分尊重和保障人权的。而一些下位法如果不能很好地体现，或者不符合宪法和法律尊重和保障人权的原则，那么在人权制度建设中，应该改变和废除。

人权机制建设是指建设一种推动人权文化建设和制度建设的动力机制，动力机制旨在解决文化建设中的议题设置和议程运作的问题，解决制度建设中应有人权变为法定权利、法定权利变为实有权利的问题。动力机制的核心是人权建设中国家机关、公民组织和公民的关系，理想的模式是上下结合、齐心合力，国家机关推动，有公民和公民组织呼应和参与；公民和公民组织推动，有国家机关回应和处理。人权机制建设的重点是建设公民和公民组织的参与机制、协商机制，人民代表大会的代表机制和国家机关回应处理机制。人权机制可以表现为法律机制，如立法、执法、司法的推动机制和监督机制，因此是制度化的，但是更广泛地来看，主要是社会机制，表现为发生在一定社会结构之中的社会运作及其惯例和传统。人权机制建设很重要，没有它就不能很好地进行人权的文化建设和制度建设。

目前，我国的人权机制主要是在制定国家法律和国家人权行动计划的过程中国家机关与学术界的合作，在这个合作之中国家机关起着主导作用，学术界起着辅助作用，社会大众基本上不起作用。《立法法》第99条规定，社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。公民和公民组织有权提出审查的建议，但是没有规定常务委员会启动审查程序的条件和反馈回应的义务。只有权利，没有义务，就构不成运动的机制。人权机制建设任重而道远。

人权的文化建设、制度建设、机制建设三个方面缺一不可。它们相互联系，相辅相成。人权文化是人权制度和机制的精神和灵魂，人权制度是人权文化和机制的规范表现，人权机制是人权文化和制度的运作力量。在人权建设中，这三个方面应当统筹兼顾，统一推进。

四、多种方式的综合运用

人权建设可以采取多种方式，主要有教育方式、政治方式、法治方式。

（一）教育方式

教育的方式是指通过宣传、教育等途径和方法来弘扬人权观念，提高人们的人权意识，使人们认识到自己的人权，勇于和善于保障自己的人权，并尊重他人的人权以及在可能的条件下协助他人实现人权。《世界人权宣言》注意到了提高人权意识的重要性，所以它强调：“发布这一世界人权宣言，作为所有人民和所有国家努力实现的共同标准，以期每一个人和社会机构经常铭念本宣言，努力通过教诲和教育促进对权利和自由的尊重，并通过国家的和国际的渐进措施，使这些权利和自由在各会员国本身人民及在其管辖下领土的人民中得到普遍和有效的承认和遵行。”三个《国家人权行动计划》都有人权教育的内容。如2009—2010年的计划表示，国家将结合普法活动，积极依托现有的义务教育、中等教育、高等教育、职业教育体系和国家机关内的培训机构以及广播、电视、报刊、网络等多种媒体，有计划地开展形式多样的人权教育，普及和传播法律知识和人权知识。

人权教育的主体可以是一切国家机关及其官员、公民组织和个人。在国家机关及其官员中，可以设置专门从事法治宣传和人权宣传的部门和人员，除此之外，每一个国家机关及其官员都可以结合自己的工作进行人权教育。中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》。普及人权观念和知识，是普法的重要内容。除了国家机关之外，新闻媒体、社区组织也是重要的普及人权观念和知识的单位，律师和法律教师也是重要的普及人权观念和知识的人员。而每一个国家机关、公民和公民组织也都是人权教育的对象。

人权教育的具体形式可以多种多样，如上课、培训、阅读书籍、观看音像资料、制作宣传栏和标语；人权教育的实施途径可以多种多样，如人际传播、纸质媒体与互联网的传播。

人权教育的内容可以分为两个方面。第一，使人们认识到自己的人权，勇于和善于保障自己的人权。中国的封建专制历史非常长，对人们的观念影响也非常深，所以提高人们的人权意识任重而道远。德国法学家耶林说，为权利而斗争是一种权利人对自己的义务。①参见［德］耶林：《为权利而斗争》，郑永流译，法律出版社2007年版，第2章。的确，权利不是任何外在的力量赏赐的，在根本上是自己争来的。从某种意义上，人类的发展史就是一部为权利而斗争的历史，是普通民众从专制者、压迫者、强势者那里争得自己应当享有的权利的历史。为权利而斗争是自尊、自立、自强的表现。人们还应掌握人权保障的基本知识，至少是本国有关人权的法律规定和制度措施的知识，以便更好地保障自己的人权。第二，使人们尊重他人的人权以及在可能的条件下协助他人实现人权。一个具有人权意识的人也往往会尊重他人的人权。因为他（她）会认识到权利的边界，认识到权利与权利之间的界限。也因为人权本身就是普遍性的权利，自己有某项人权，别人也有此项人权。人权保障还有赖于相互扶助，不要对他人人权受侵害抱着麻木不仁的态度。

（二）政治方式

政治的方式主要包括收集和综合意见，做出决策和形成政策，通过社会动员执行政策等形式。从政治过程的角度来看包括利益表达、利益综合、政策制定、政策实施四个过程。政治方式的主体是政党，也包括执政党掌握下的行政机关。就人权建设而言，政治方式就是收集社会有关人权建设的意见和建议，经过综合整理，形成统一的政策方案，通过政党掌握的公共权力资源和社会资源而贯彻执行政策方案。

中国共产党是中国采取政治方式进行人权建设的主体。政治方式的对象是党组织和党员、国家机关及其官员、公民和公民组织。政治方式的内容主要是在一定时期内人权建设的任务、步骤、措施和目标等。通过调查研究以收集意见、形成政策，通过社会动员和专项任务以贯彻实施政策，是中国共产党采用政治方式进行人权建设的显著特点。

政治方式往往注重人权建设的后果，习惯于把人权建设的绩效，或政治效果，或社会效果作为人权建设的目标。

（三）法治方式

法治方式是指以法律作为人权保障和促进的手段，在法律中承认和规定人权，并采取一定的法律机制去落实人权。法律是体现国家意志、具有普遍约束力、有国家强制力保障实施的社会规范，它通过规定权利与义务的方式来调整一定的社会关系，维护一定的社会秩序。不以法律作为手段，人权不可能获得良好的保障。第一，法律是一种具有普遍效力、较为稳定的正式制度。相比道德、习惯等，法律比较明确、确定和可操作，能够为保障人权提供较为有效的标准和手段。第二，法律是一种具有特殊强制性和专门实施机制的制度。法律是以国家强制力为后盾，由国家强制力保证实施的。第三，前面所说的教育方式和政治方式在一定程度上需要借助或通过法律的手段。

法治方式不单单意味着以法律作为人权建设的手段，而且意味着人权建设应当符合法治的原则。法治的核心内涵是指国家依照既定的、公开的普遍性法律行使权力与管理公共事务，国家权力受到法律制约，公民的自由和权利受到法律的保障。法治意味着，对于国家机关而言，法律未允许的就是被禁止的，在这种情况下，国家机关不能行使没有法律根据或者不受法律限制的权力；对于公民而言，法律未禁止的就是允许的，在这种情况下，公民就自己的行为可以接受社会的道德评价，但是不接受国家机关的强制性惩罚。这也表明，法治方式是符合人权精神的。

法治方式包括但不限于以下内容：（1）通过宪法和法律的立改废释等方式规定需要保障和促进的人权；（2）保证法律的公开性、明确性和稳定性；（3）通过法律的严格实施以保障和促进人权；（4）促使对公民权利的限制符合合理的目的和原则；（5）为权利的行使规定相应的义务，为受到侵害的权利提供有效的救济措施；（6）把国家权力关进法律所编制的制度笼子里。

（四）三种方式的关系

人权建设的三种方式相互关联，又有所不同。人权教育可以采用政治的方式进行，在一定条件下也可以采用法治的方式。但是教育方式的主体、内容与政治方式并不相同。教育方式的主体是一切国家机关及其官员、公民和公民组织。政治方式的主体是党组织及其党员、党所掌握的国家机关系统。教育方式推进的内容主要是人权观念和知识，意即人权文化建设，政治方式推进的内容不仅是人权文化建设，还包括制度建设和机制建设。教育方式的形式、内容与法治方式也不相同。教育方式可能表现为法律形式，但是更多地表现为非法律的形式。教育方式推进的内容主要是人权文化，法治方式推进的内容主要是人权的制度建设和机制建设。显然，推进人权文化建设主要依靠教育方式，推进人权制度和机制建设主要依靠法治方式，而推进这三种建设又都离不开政治的方式。

人权建设的政治方式与法治方式的关系受制于以下四个方面的因素。第一是敏感性因素。对于某些具有政治敏感性的人权，采用政治方式进行建设有助于增加可控性和政治稳定性。第二是有效性的因素。有些人权采用政治的方式更加有效。第三是技术性因素。有些人权很难转化为精确的可操作的法律概念，适宜采用政治方式进行规定。第四是分工性的因素。提出人权保障的政策、战略和规划是政治行动，通过法律落实这些政策、战略和规划是法律行动。从实然的角度来看，目前政治方式是主要的手段，但是趋势在向法治方式转变。从应然的角度来看，法治方式与政治方式密切联系，相互制约，共同起作用，法治方式需要接受政治领导，政治领导应当采取法治方式。

五、多方条件的配合保障

人权建设与社会环境是相互作用相互影响的。人权建设会改变社会的政治、经济、文化意识和社会结构状况，而社会的这些方面的因素又会推动和制约人权建设的方式、内容和进程。这里关注的是，人权建设需要一种什么样的社会环境条件。宽泛地说，培育和维持那些有利于尊重和保障人权的社会条件也是人权建设系统的结构要素。“人权能否得到改善，能否实现取决于两个条件，一个是物质生活条件，一个是由物质生活条件决定的政治、文化条件。物质生活条件为人们提供从事一定行为的自由，而政治、文化条件则将这些行为自由确认为人的一种权利。因此，人权的实现既受到物质生活条件的制约，又受到政治、文化条件的限制。”①孙国华：《人权：人类从必然走向自由的标尺》，载《人权》2016年第2期。这些条件包括方方面面，主要可以归纳为政治、经济、文化意识和社会结构四个方面。

（一）政治条件

政治条件主要包括民主制度和权力结构。

第一，民主制度。民主可以在多个层面上来理解。它不仅是一系列权利，而且是一种政治体制。作为权利来说，民主包括了大多数的政治自由和权利。作为一种政治体制，其基本意思是指建立在同意基础之上的政治体制，基本原则可以概括为“民有”，即政权为人民所有；“民治”，即政权由人民或其代表治理；“民享”，即政权为人民谋福利。“民有”“民治”“民享”也是判断政体的民主性质的基本标准。但是民主是一个程度问题，在民主与不民主两个想象的极端之间是连续性的变化。无论在哪一个层面上，民主的核心问题都是公民与政府之间的关系，它都是指公民可以最终掌握政府及其官员的政治命运。

民主与人权并不等同，二者之间甚至存在着某种紧张关系。一个民主国家未必是一个尊重和保障人权的国家，或者说未必所有的民主国家或者一个民主国家在所有的时期总是尊重和保障人权。民主体制甚至可以造成大多数人对于少数人正当权利的压制。这就是说，民主体制不是人权保障的充要条件。但是从历史实践来看，从民主政体与其他政体相比较来看，民主政体比较有利于人权的建设。

民主毕竟能够为人权建设提供相对优良的政体环境。一般而言，民主政体相比其他类型的政体，或者说民主程度高的政体相比民主程度低的政体，更加有利于人权建设。首先，民主政体更有可能对权力实行制约，使权力服从于和服务于保障人权的目的。其次，民主政体更有可能承认、尊重和保障民众的利益，因为国家机关领导人的政治命运掌握在选民手中，如果他们不重视民众的利益，就有可能被罢免或者在下一次选举中落选。也就是说，民主政体更有可能将民众的利益上升到人权或法定权利的高度来加以承认和保障。再次，民意立法机构集中众人的智慧有更多的可能提高立法的质量。正如同亚里士多德所言，法律是多数人制定的,而多数人总比一个人治理国家要好,譬如“许多人出资举办的宴会可以胜过一个人独办的酒席。相似地，在许多事例上，群众比任何一人又可能作较好的裁断。又，物多者比较不易腐败。大泽水多则不朽,小池水少则易朽；多数群众也比少数人为不易腐败”①[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第163页。。最后，一般情况下民主政体是有利于依法办事的。②“一个政体越是接近共和政体，裁判的方式也就越确定。”[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第76页。对于法官来说，在民主政体下，最稳妥的裁判方式是依照法律；在专制政体下，最稳妥的裁判方式是依照专制者的意志，因为专制者的意志凌驾于法律之上。民众对法律实施的监督，是依法办事的重要保障力量。

这意味着，要建设好人权，就应实行民主制度，承认并落实人们广泛的民主权利。在中国，就应推进政治体制改革，使政治体制向民主化的方向发展。

第二，权力结构。权力结构指国家权力的分布、配置状况以及不同权力之间的关系，主要包括三个方面的内容。（1）从权力主体来看，权力是否按其性质和功能划分为不同类型，分别由不同的机构、部门及其人员掌握。（2）从权力内容来看，某一主体所掌握的权力是否有明确的界限，是否伴随着相应的责任；对于不按照要求行使权力、行使权力超越界限或者怠于行使权力的行为是否有惩戒措施。（3）从权力之间的相互关系来看，某一主体行使权力是否会受到其他主体的适当制约，是否存在不受制约的权力主体。

如果应予以分立的权力没有适当地分立，而是集中于同一机构、部门或人员之手，或者职责不明、权力不伴随责任，或者存在不受制约的权力，就容易出现以下某种情形：法律制度随着掌握权力的人（特别是掌握最高权力的人）的改变而改变，随着他们的注意力的改变而改变；法律被曲解以处罚原来不应受到处罚的行为或者宽宥不应被宽宥的行为，既定的法律得不到严格的遵守；人权受到侵害；民众的权利救济请求更多地指向掌握更大权力或最高权力的机构、部门或人员，造成利益表达渠道或救济途径的堵塞；权力滥用得不到及时、有效地阻遏和纠正；即使制度非常完备，却缺乏实效、常常落空；等等。

如果没有一个机构依据法律对另一个机构实施制约，法律是相当软弱的。法律不能自动地约束权力。要使得一个机构、部门或人员遵守法律，只制定和颁布法律是不够的，还应建立另一个机构、部门或人员对前者实施制约，使它们既相互独立又相互制约。如果把有关权力依其性质和功能分为不同的类型，由不同的机构、部门或人员去运用，并使它们相互制约，即使在法律运行的效率上有所损失，但是可以带来这样一种效果：当某一机构、部门或人员违反法律、滥用权力、侵害人权时，可能会受到其他机构、部门或人员的阻遏或处罚。

实践表明，良好的人权保障更多地发生在存在合理的分权结构的事实的地方。这种事实就是指权力分为若干类型的权力，分别由不同的机构、部门和人员去行使，并使各种权力大致平衡和相互制约，其中司法机关依法独立行使司法权，只服从法律。

中国的根本政治制度是人民代表大会制，国家权力最终统一于人民代表大会。其他国家机关在职权上有所分工，但是都是向人民代表大会负责。这其中有人民代表大会及其常务委员会对行政机关、审判机关、检察机关、监察机关的监督，也有审判、检察和监察机关对行政机关及其工作人员的监督。我国的监督机构相当繁复，监督机制比较复杂，但是仍然没有达到理想的监督效果，这需要反思。希望目前新建立的国家监察委员会制度能够收到好的效果。

（二）经济条件

经济条件是人权建设的物质基础。“法律上的权利总是对一定的事实上的权利的确认,而事实上的权利归根到底决定于一定的社会经济条件。”①孙国华：《人权是一定行为的价值确认》，载《马克思主义与现实》1991年第5期。没有适当的经济条件而仅凭良好的意愿，人权建设不能够顺利有效地推进。根据马克思主义唯物史观，经济条件是最重要的条件。经济条件可以从经济基础、经济形态和经济发展水平三个方面来分析。

第一，经济基础。人权作为一定社会的上层建筑，建立在一定的经济基础之上。从经济基础角度，人权可以分为资本主义人权和社会主义人权。经济基础作为人权建设的有利条件，前提是它与一定的生产力发展水平相适应。由于资本主义私有制的局限性，资本主义人权建设不能充分促进人的自由全面解放。社会主义公有制给人权建设提供了更加有利的条件，人权发展有更大的空间，有望实现人的自由全面发展。对于中国而言，应当坚持社会主义公有制。

第二，经济形态。相比自然经济和计划经济，市场经济更加有利于创造自由、平等的个体和培养个体的自由、平等的精神，在一定的历史条件下是有利于人权建设的。在《资本论》中，马克思在分析劳动力作为商品交换时指出，交换者双方都承认交换的商品是等值的（平等的）和对方交换者拥有处置商品的自由。只有具备这两个前提，交换才有可能进行。商品是天生的平等派。①参见马克思：《资本论》第1卷，人民出版社2004年版，第104页。正是由于商品交换的发展和资本主义经济的形成，废除了根据出生、社会等级、教育程度和职业对人的区分。平等代替了不平等，自由代替了不自由。在市场经济之中，人们强化了自我利益的观念，要求清晰区分你的和我的，认为私人利益是正当的并应受法律保护（私人利益成了“权利”），保障私人自治和私人权利成了法律的使命，平等和自由原则渗入社会的价值观念和法律运行之中。当然，马克思认为这种平等和自由只是形式上的，由于人们在经济地位和生产关系中的不平等，实质上的不平等和不自由大量存在。对于中国，市场经济是不可逾越的历史发展阶段，仍然需要发展市场经济，在市场经济条件下培育自由平等精神，但是应当注意市场经济的局限，建立健全社会保障制度，把自由平等精神建立在人与人结合而不是人与人对抗分离的基础之上。

第三，经济发展水平。经济发展水平高，人权保障就可能充分。就个人而言，个人财富的多寡影响着许多权利的保障水平或实现程度。有些权利，如生命（健康）权、名誉权等，一般情况下，只需要法律承认，不存在外来侵害，就可以得到保障（不过，在有外来侵害的情况下，对侵害行为提起法律诉讼也需要有一定的财力支持）。有些权利，即使没有外来侵害，如果没有一定的财力支持，难以较充分地实现。如言论自由权，富裕的人可以出钱影响社会舆论，贫穷的人则没有能力这样做。再如受教育权，尽管大家都有这个权利，但是有经济能力的人可以更好地行使或实现这个权利。就国家而言，社会的经济发展水平直接影响着国家保障人权的能力。无论是什么人权，都需要国家建立一定的机构来防止对其的侵害。建立机构，运作机构，调查侵犯人权的行为，采取措施加以惩罚，就需要一定的经费支持。社会的经济发展水平低，法律机构的经费就少，保障人权就显得无力。反之，就有力。还有些权利，特别是经济社会文化方面的权利，如生存权、劳动权、受教育权等，不仅需要国家的保护，而且需要国家的协助。一方当事人有劳动权，政府就需要创造就业机会；一方当事人有最低生活保障权，政府就要提供基本的生活必需品，比如发放失业救济金；一方当事人有受教育权，政府就要提供免费的义务教育；一方当事人在年老或丧失劳动能力的时候有获得物质帮助权，政府就要提供物质帮助；一方当事人有获得医疗保障的权利，政府就需要提供免费的或者廉价的医疗服务；等等。这些权利都需要国家有较大的财力才能够帮助个人实现。这样看来，也可能会存在这种情况：国家尽管愿意承认人权，也尊重人权，并作出了努力，但是由于经济发展水平不高，所以人权保障水平就比较落后。对于中国的人权建设而言，发展是硬道理，人权是发展的目的，发展是人权的实现手段。

（三）文化意识条件

社会意识是与社会存在相对而言的宽泛的概念，主要包括道德、哲学、宗教观念。

中国沦为半殖民地半封建社会之后，为了挽救国家民族命运，仁人志士做了巨大努力，先是试图从物质方面使中国富强，后来试图改良和革新中国的制度，不幸都遭到失败或基本失败。人们认识到，人的转变是最为根本的。鲁迅早年在日本留学，学习医学。上课间隙，本来用来展示细菌图片的机器也会演示时事的片子，那些片子是日本战胜俄国的情形。鲁迅在《呐喊自序》中说：“有一回，我竟在画片上忽然会见我久违的许多中国人了，一个绑在中间，许多站在左右，一样是强壮的体格，而显出麻木的神情。据解说，则绑着的是替俄国做了军事上的侦探，正要被日军砍下头颅来示众，而围着的便是来赏鉴这示众的盛举的人们。”那些围观的中国人的麻木不仁给了鲁迅很大的刺激。他决心改行从事文学，改变国民的观念。他说：“我便觉得医学并非一件紧要事，凡是愚弱的国民，即使体格如何健全，如何茁壮，也只能做毫无意义的示众的材料和看客，病死多少是不必以为不幸的。所以我们的第一要著，是在改变他们的精神，而善于改变精神的是，我那时以为当然要推文艺，于是想提倡文艺运动了。”①鲁迅：《鲁迅全集》，人民文学出版社2005年版，第438页。

社会意识是社会存在的反映，而先进的社会意识又会推动社会存在的积极变化。社会意识是人权建设特别是人权文化建设的重要条件。这些条件内容广泛，包括民主意识、科学意识、人道意识等。民主意识就是国家的主人翁意识，科学意识就是追求真理、以理服人的理性精神，人道意识就是重视普遍的人的价值的人本主义。这些意识孕育人权观念，培养人权文化。

任何一个社会都会存在一个说教系统。说教可以分为消解性说教和启发性说教。消解性说教把利益关系解释为既定的命运或神灵安排，把利益受损解释为报应、注定之事或自然规律。启发性说教把利益关系解释为可以改变的人为安排，把利益受损解释为人为造成的不公正结果。消解性说教和启发性说教并不是对所有的世界观或社会人生理论的分类，而是对这些理论学说中所包含的命运观念的性质或要素的区分。显然，启发性说教有利于人权建设，而消解性说教则反之。

改革开放以来，随着社会主义民主的发扬、社会主义法制的建设，公民的权利意识和法律意识逐渐增强。各种法律不断地赋予了人们权利，加强对权利的保护。人们享受到了越来越多的自由和权利。普法运动、大众传媒在培养公民的法律意识和权利意识方面发挥了巨大的作用。但是，传统中国两千多年的消解性说教所形成的文化基因仍然有影响力。人权建设仍然有很大的意识或观念阻碍，需要大力推进人权价值观的普及和人权文化建设。

（四）社会结构条件

社会结构条件主要包括两个方面。第一，在国家与公民个体之间形成由许许多多的公民组织所构成的公民社会。在公民社会之中，人们团结起来，结成一定的组织，可以更好地保障人权。任何一个人，无论他的声音多么大，相比一个组织来说都是微弱的。具有相同诉求的人共同发出的声音则可以汇聚为洪流。有组织的声音要比孤独的呐喊更有利于表达权利要求。团结他人以便共同表达，也是作为社会动物的人的本性需求。也就是说，人权保障需要集体的力量。结社的权利是形成公民社会的重要权利。结社权利不仅可以满足人们的归属与爱的基本人性需求，而且也是保障其他人权的手段或方式。这就需要保障人们的结社权利。

第二，在社会阶层中形成一个以社会中间层为主体、各阶层自由流动的社会结构。这种社会阶层结构不是金字塔形，底层社会成员较为庞大，阶层愈高成员愈少，而是橄榄形，社会大部分成员处在中层和中上层地位，只有少数人处于高层和底层地位。除此以外，不同阶层之间的自由流动也是与人权建设相适应的社会因素。就制度措施而言，普遍、平等、自由、公正的选举制度，教育公平政策，法律援助制度等，是有助于形成这种社会结构的制度措施。对于当代中国而言，需要采取有力措施培育这种社会结构。

以上主要说明这些社会条件对人权建设的促进性，辩证地看，还构成了一定的制约。这就是社会主义人权建设的条件制约性：间接民主可能造成官僚集团，市场经济可能造成经济强势势力，社会分层可能造成人与人的社会地位差别，有限道德可能造成侵犯权利的社会现象。人权建设应充分注意这些制约因素，并采取适当的反制措施以减弱它们的消极影响，为尊重和保障人权创造更好的社会环境。