文明转型与中国特色法治发展之路*

◎张恒山

一、文明转型中的法治形成及其对近代中国的影响

公元前4000年左右人类进入文明时代。人类最初的文明是农耕文明，这是以农业生产为基础的文明体系。人类通过建立国家，形成组织化的公共权力，抑制民间的武力争斗，维护公共秩序，保持相对和平的社会生活环境，使自己走出野蛮时代。

农耕文明时代的国家形成之后，几乎所有较大的地域性国家都形成君主制政体。在这一政体下，国家统治者普遍存在着欺凌、压迫普通社会成员的倾向。从理论上说，这就需要对国家统治者的权力加以约束和限制。但是，除了在古希腊少数城邦国家和古罗马共和时代有过昙花一现般的约束国家统治者权力的制度实践之外，人类在农耕文明时代的绝大部分时间内、在绝大部分地区都没有解决对国家统治者权力的限制、约束问题。在国家统治者权力不受限制约束的情况下，统治者任性的、随意的、非理性的执政行为，表现为随意处置臣民的生命，随意剥夺臣民的财产，禁锢臣民的思想活动，等等。所以，农耕文明时代国家政权的存在延续要以大量牺牲臣民的生命、耗费臣民的财富、抑制臣民的智力发展为代价。这是破坏社会生产力发展、阻碍人类文明进步的巨大的负面因素。

公元1500年以后，人类逐步发展出一种全新的文明形态——商工文明。①目前，美国学者斯塔夫里阿诺斯编写的《全球通史》以及国内各高校编写的《世界文明史》都把这一时代定义为“工业文明”，我认为这一定义不准确，没有真正反映这一文明的特征，所以，我把它定义为“商工文明”，即这是一个以商业、市场为主导，结合大工业生产为基础的文明体系，其主要特征表现为思维方式的理性化、价值观念的人本化、交换方式的市场化、生产方式的工业化、分配方式的普惠化、生活方式的城市化、组织方式的民主化、管理方式的法治化、活动范围的全球化。在商工文明时代人类逐步发展出一种全新的国家治理方式——法治。法治是人们通过制定宪法、法律，一方面建构并授权给国家机关管理公共事务，另一方面限制、约束国家机构的权力，防止其因权力滥用而侵害社会成员的正当利益。

法治的最初形态出现于英国。自13世纪议会形成以后，英国一直延绵着国王权力和议会权力间此消彼长的斗争。17世纪，新兴的以清教徒为主体的市民阶层依托议会发起反抗王权的长达半个世纪的革命斗争，1688年的“光荣革命”终于使议会、国王权力斗争尘埃落定。“光荣革命”后的一系列立法——其中最重要的两个法律是1689年的《权利法案》和1701年的《王位继承法》——通过禁止国王违法施政，禁止国王侵犯公民的人身、财产、宗教信仰自由等权利，规范国家最高权力交替的制度，禁止国王干涉司法活动，规定所有官员优先效忠法律的义务，等等，建构起一个初步的法治框架，为整个人类国家的治理开辟了一条全新的道路。

英国在依法治理的道路上不断探索，使这一国家治理形式不断趋于完善。由于严格地限制了以王权为代表的国家权力对公民的人身、财产等基本利益的侵害，保护了社会生产力的最基本要素，为市场经济条件下社会生产力的发展打开了广阔的空间，经过约一个世纪的发展，英国在18世纪70年代率先开展工业革命，国家迅速强盛起来。

英国的示范带动了美国、法国。美国于1787年制定美利坚合众国宪法。法国大革命爆发之后于1791年制定宪法。后来，欧洲各国都将这三个国家作为仿效的楷模，形成了一个共识：通过立宪形成法治，限制以王权为代表的国家权力。根据宪法的规定建立国家权力机构并规范其相互关系以及这些机构与人民的关系，这是一个国家政治文明的标志。1848年欧洲各国普遍爆发革命，推翻君主专制制度，制定宪法，建立共和政体或君主立宪政体，通过立宪实行法治成为欧洲各国普遍遵循的国家治理方式。

当欧洲各国在英国带领下先后摆脱农耕文明的政治制度桎梏，继而在市场经济体制下向工业化迅速迈进时，沉浸于传统农耕文明之辉煌旧梦中的清朝统治下的中国就面临三千年未遇之大变局。清朝不相信新生的、以商业为主导、大工业生产为基础的商工文明远远领先于旧有的、以农业为主导的农耕文明，在无知愚昧中张扬着对西方国家的鄙夷和傲慢，结果被打得鼻青脸肿之后才勉强承认需要师夷长技。1840年之后，清朝的一些有识之士发起洋务运动。但是，这些有识之士并不明白新生的商工文明是一个完整的文明形态，不懂得它是一个由思维方式到价值理念、由工具技术到交换规则、由组织形式到法律制度构成的一个环环相扣的组织系统，而只是一厢情愿地希望采商工文明之技术精华补农耕文明之工具欠缺，以至于“中学为体、西学为用”成为清朝的精英们主导的学习西方文明的精神圭臬。

1894—1895年甲午战争的结果证明，中体西用思想主导下的洋务运动是彻底失败的。痛定思痛，清朝统治者发现还需要学习西方的制度，于是有了清末的立宪和修律。但清朝统治者永远弄不清立宪的真正要义：限制王权代表的国家权力，将国家治理引向法治。清朝统治者仍然以高高在上的主子的身份把宪法定义为“钦定”宪法，即将宪法视为清朝主子对臣民奴才们的恩赐。直至辛亥革命爆发，清朝也没有真正将宪法付诸实施。辛亥革命后制定的《中华民国临时约法》（1912年）并没能阻止袁世凯复辟帝制。北洋军阀时期的宪法（《中华民国宪法》，1923年）也从没有真正付诸实施。国民党统治时代，因遭受日本帝国主义的侵略，不仅没有实行宪政的外部条件，蒋介石集团也从没有真正贯彻宪法、实施法治的意愿。可以说，直到1949年中华人民共和国成立之前，中国形式上虽有宪法，但没有在宪法真正付诸实施前提下的法治，没有完成由农耕文明政治统治向商工文明的法律治理的转型。

二、新中国法治建设的探索之路

新中国成立之后，中国在国家治理方式问题上经历了一个探索的过程。

中国共产党曾经依据现代民主法治原理，高度重视制宪立国、走立宪法治之路。1949年9月，中国共产党联合国内各民主党派召开中国人民政治协商第一次会议，制定《中国人民政治协商会议共同纲领》。这是一个临时宪法性文件。根据这一临时宪法，会议选举产生中华人民共和国中央人民政府。从此开始了中国共产党执政、各民主党派参政的全新政治格局。1954年，中国共产党领导制定了《中华人民共和国宪法》，这是新中国第一部正式的宪法。一直到1956年之前，中国共产党主要是在两个宪法文件的规范、约束下行使执政权力。

但是，由于马克思、恩格斯开创的共产主义理论中关于国家治理理论远未成熟，不足以为中国共产党执政提供全方位的引导，由于新中国成立后立即进入执政状态的中国共产党并无在全国范围执政的经验储备，由于斯大林主政时代的苏联不重视法治建设的政治实践对同时代的其他社会主义国家（包括对中国）产生负面示范效应，由于计划经济体制和赶超式工业化任务驱使各种资源配置的权力高度集中于党和政府，由于中国传统农耕文明时代的国家权力不受约束的惯性思维的强大作用力，再加上20世纪五六十年代特定的国际、国内复杂形势等，这些因素的综合作用导致中国从1957年始走上了一条重视群众运动而不重视法律的治国理政之路。粉碎“四人帮”之后，以中国共产党第十一届三中全会决议形成为标志，中华人民共和国才回到正常治理的轨道上来。

以实事求是的态度回顾走过的道路，反思执政的成败得失，总结自身的经验教训，是中国共产党不断提升自己的执政水平的重要途径。邓小平同志在总结国际、国内社会主义运动的经验教训的基础上，在我党最先表述了依法治国的思想。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”①《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第164页。以邓小平为核心的中共第二代领导集体在确定改革开放路线的同时，高度重视民主法制建设。中国共产党第十二次代表大会的政治报告提出，社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。这些论断表明中国共产党在20世纪80年代初已经认识到民主、法治建设对于我国国家治理的重要性。这一认识充实了共产主义理论关于社会主义国家治理方式的内容。

1997年，党的第十五次代表大会报告在我党文件中首次提出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。2002年，党的十六大报告在阐述“政治建设和政治体制改革”问题时指出，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。①江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》（2002年11月8日），载《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版，第31页。2007年，党的十七大报告在阐述“坚定不移发展社会主义民主政治”时进一步提出，“全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家”②胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，载《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第30页。。2012年，党的十八大报告在“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”中提出五项要求，其中第二项要求中包括“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》（2012年11月8日），人民出版社2012年版，第17页。。十八届四中全会围绕全面推进依法治国若干重大问题作出决定，该决定对全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家具有战略规划和指导意义。以上表明，中国共产党对法治的认识逐步深化，渐趋成熟、定型。

在对法治的认识逐步深化的同时，中国共产党在领导中国特色社会主义法治建设的实践中也取得了巨大的进步和成就。

中国特色社会主义法治建设的成就首先表现为一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依。

中国特色社会主义法治建设的成就也表现为依法行政取得了重要进展。通过有关规范行政主体和公务员的法律制度的制定和落实，规范行政行为的法律制度的制定和落实，规范行政监督、行政救济的法律制度的制定和落实，我国各级人民政府的行政权力已逐步走向法治化轨道，规范政府权力取得和运行的法律制度基本形成。

中国特色社会主义法治建设的成就还表现在司法体系的建立以及通过司法体制改革推进司法公正。

此外，在推进社会主义法治建设中，中国共产党的依法执政理念正在树立，人权的法制保障正在得到强化，促进经济发展与社会和谐的法治环境正在不断改善，对权力的制约和监督渐趋成型，以社会主义法治理念为核心的法治文化逐渐深入人心。

不过，中国共产党并没有满足于已取得的成就。十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在总结我党领导下的社会主义法治建设取得的成就的基础上，也指出当前法治建设所存在的问题，其中主要包括：立法质量不高，行政不依法不执法现象比较严重，司法不公和腐败现象仍然存在，部分社会成员和领导干部中尊法、守法意识不强，等等。因此，《决定》强调要全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家。

三、中国特色社会主义法治发展之路

《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”。这一重大命题隐含着这样一层意思：当代中国社会主义法治发展道路具有中国自己的特色。由此，必须回答的一个问题是，当代中国社会主义法治发展道路的特点是什么。

（一）中国特色社会主义法治与世界性法治的共性

中国特色社会主义法治的形成、发展既有与世界其他国家法治发展相同的共性特征，也因各种历史性因素的影响而具有自己的特点。在思考当代中国法治发展道路的特点问题时，我们首先必须注意到中国法治与世界性法治的共性特征。法治是人类在商工文明时代发明的一种全新的国家治理方式，它不同于农耕文明时代的国家治理方式。中国特色社会主义法治首先是法治，所以，它同世界其他选择法治道路的国家的法治有共同点。从逻辑上看，只有在共性被确定的情况下，才能进而谈特性问题。不确定共性，只讲特性、特征，很可能讲的就不是法治了。

人们通常认为法治具有一些一般性或共同性的特征。不同的学者对这些共性的描述有所不同。不同的法律文件对这些共性也有不同的阐释。但是，我们可以从多样化的法治特征的表述中概括出法治的一些共性要素。

1. 国家各职能机构的职能权限以及公民应当享有的权利、应当承担的义务应由基于人民绝大多数同意的宪法加以规定；

2. 立法活动应由民选代表依据合理程序、秉承公平正义理念进行；

3. 政府处理政务、事务必须依据宪法、法律；

4. 当公民之间以及公民与国家机构之间发生矛盾、争执时，应由处于中立地位的司法机构独立、依法加以裁判；

5. 公民、社会团体、组织普遍地在履行宪法、法定义务的前提下行使合法权利。

作为一种全新的、代表进步和文明的国家治理方式，中国特色社会主义法治的最终成熟状态也必须具备上述法治的共同性的特征。

（二）中国特色社会主义法治道路的主要特点

中国特色社会主义法治是在一个特定的历史时代、特定的条件下，为了实现特定的历史性任务而由中国共产党领导的中国人民对中国国家事务、社会事务加以治理处理的实践活动中探索、形成的法治。中国特殊的历史条件、外部环境条件、本土文化条件等构成了对中国法治发展的制约因素。

首先，当代中国是一个正在摆脱落后的农耕文明状态向先进的商工文明状态转型的文明体。中国的近现代发展的历史条件因素、地理环境条件因素、市场经济规律决定的区域梯次发展因素等共同决定了中国的不平衡发展状态：一部分地区——主要是东部沿海地区、城市地区——在生产交换方式、生活方式、基础建设等方面已经完成了向先进的商工文明的转型，另外一部分地区——主要是中西部农村地区——基本上仍处于农耕文明生产、生活状态。这种不平衡发展决定了这些不同地区的群体的利益要求、价值追求差别非常大，在许多领域难以形成共识。

其次，中国作为文明转型滞后、经济发展起步较晚的国家，在后发型的经济发展过程中，其技术、资金、经营理念、管理方式、战略构思、规则制定等方面处于落后状态，从而面临着在上述领域处于优势的世界发达国家、表面上超越国界的跨国公司、贸易组织的竞争压力。为应对这种竞争压力，中国经济发展不可能走完全开放的自由市场之路，而是需要强大的国家力量对初生的民族经济、国内市场加以保护，对经济发展加以规划、引导。

最后，中国近代以来面临外敌入侵、亡国灭种的危险，以至于大量的时间、主要的精力用于救亡图存的奋斗中，几乎没有时间和精力投入到文化的转型和建设中。由此决定，作为现代国家法治化治理所要求的法治文化严重缺失，大多数人不具备现代法治意识、法治观念。这些时代性和历史性因素决定了中国当代的国家治理必然会呈现出不同于其他国家的特点。这些因素决定了当代中国特色社会主义法治在发展过程中具有不同于世界其他国家法治的特点。这些特点包括：中国共产党领导和推进；以人民代表大会制度为基本制度依托；在计划经济向市场经济转轨的过程中，在赋予政府巨大责任和权力的同时又对其加以必要的约束限制；在对中国传统法文化扬弃的过程中不断走向成熟。这些特点标示着中国社会主义法治的发展路径。

第一，中国特色社会主义法治是由中国共产党领导和推进的法治。

近现代西方法治国家的形成是以中世纪的城市形成、市民阶层发展壮大、市民们的商品交换为核心的社会交往方式成为主导性社会交往方式为基础的。市民阶层在商品经济主导的社会交换、生产中逐渐积累财富、壮大力量，并在经济力量增长、阶级人数增加的同时，逐渐发展出自己的宗教哲学、价值观念，形成共同的阶级意识，提出自身的基本利益保护要求，它们包括保护自己的人身安全、自由、财产安全、宗教信仰自由等。围绕这些基本利益的保护，市民阶层形成自己的法学、政治学理论——古典自然法学理论，并在这一理论的指导下，同恪守着专制王权制度、封建等级制度、天主教特权制度的国王、封建贵族、天主教会教士们进行长期抗争，通过武力的或协议的方式，逐步获得立法权，限制王权，废除封建等级制度，建构保护自己上述基本利益要求的宪法、刑法、民法、诉讼法等基本法律制度，而后又在长期的社会运行中不断地完善这些政治和法律制度体系，最终促使法治国家的形成。可以说，西方法治国家状态并不是某个思想家、某个政党或团体人为地、有意识地设计建构出来的国家治理状态，而是在市民阶层主导的社会交换、生产方式的历史转型的过程中逐步自发产生、形成的国家治理状态。西方由非法治状态向法治状态自发、渐进地转型至少经历了三四百年的时间。

社会主义法治并不是一个既定的、已经存在的社会现象，而是一个有赖人为地建设、推进才能形成的国家治理状态。在中国这样一个文明转型滞后、有着崇尚人治的浓厚封建文化传统的国度，若非人为地推进法治国家建设，而是依赖社会自发地演变进入法治状态，那将是一个极其缓慢、漫长的过程。中国所处的历史环境条件不允许我们等待法治国家慢慢地自发形成，而是要在理性主导下人为地大力推进。在中国，有能力较快地推进法治国家形成的力量只有中国共产党。中国共产党自身的先进性特点使其适宜于担当这样的领导角色。中国共产党从一开始建立，就以建设一个强大的现代文明富强的中国为目标，以坚持正义原则和全心全意地谋求全中国最广大人民群众的根本利益为己任。中国共产党在长期的政治实践中形成了成熟的组织结构、严密的组织纪律，并不断清除腐败追求自身队伍的纯洁，从而具备强大的组织能力、事业驱动能力。通过中国共产党领导立法，并通过党的各级组织、干部率先垂范尊法、执法、守法，可以带动整个社会尊法、守法，加快社会主义法治国家的形成。

中国共产党领导、推进法治建设，并不意味着中国共产党自身可以凌驾于宪法、法律之上，并不意味着中国共产党自身不受宪法、法律的约束。在中国共产党强调全面推进依法治国的同时，也承诺自身依法执政。依法执政的内容包括领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。①参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过），载新华网2014年10月30日。在宪法、法律尚未制定时，中国共产党领导人民制定宪法、法律，是把党的治国主张与人民的当家作主的意愿结合起来，形成未来治国理政的规则依据。一旦宪法、法律制定了，中国共产党就要在宪法、法律范围内活动，就要督促、保证政府系统执行法律，就要支持司法机关依法独立行使裁判、检察职能，就要通过各级党组织、党员干部带头守法。中国共产党要领导、推进法治建设，同时也要恪守宪法、法律，这两者并不矛盾，而是中国特色社会主义法治的必然内涵。

第二，中国特色社会主义法治是以人民代表大会制度为基本制度依托的法治。

任何国家的法治都要依托一定形式的政治制度。当代世界各国的法治实践表明，同样实行法治，各国的政体却大不相同。美国是在坚持“三权分立”的政体原则下实行总统制政体践行法治。英国一直是在君主立宪政体下践行法治。德国在第二次世界大战之后实行议会共和制政体，法国、俄罗斯实行半总统制政体，瑞士创立委员会制政体，各自同样推进法治。中国人民在长期的实践中探索形成的人民代表大会制度，不同于当代世界一些主要大国的政体，是中国特色社会主义法治的基本制度依托。在这一制度中，由人民代表组成的国家和地方性权力机关并不仅仅是立法机构，而且享有重大人事任免权、重大事项决定权、监督权，地位至上。人民政府、人民法院、人民检察院都由人民代表大会产生，向人民代表大会负责，受人民代表大会监督。这一组织构建形式从理论上讲，比较充分地体现了中国人民当家作主的理念：人民通过自己的代表们制定法律、表达自己的意志；人民通过自己的代表们选举产生国家其他职能机构的主要负责人；人民通过自己的代表对国家重大事项作出决定并交政府或其他职能机构执行；人民通过自己的代表监督人民政府、人民法院、人民检察院的工作，确保其各自依法履行职责。这种政体形式可以使人民意志得到比较充分的表达，使人民意志得到比较充分的贯彻、执行，而法律就是人民的意志表现。表达、贯彻、执行人民的意志就是中国特色社会主义法治的精髓。

当然，中国的人民代表大会制度的实践历史还不够长，还有许多有待完善的地方。比如，如何改进代表选举制度以确保人民代表具备代表人民行使当家作主权力的素质、能力？如何真正确保人民代表大会行使四大职能权力？如何协调人民代表大会的权力主体地位与党的领导作用，体现党的领导与人民当家作主的有机统一？这些问题需要在深化改革的不断探索中加以解决。

第三，中国特色社会主义法治是在赋予政府巨大责任和权力的同时对政府权力加以必要约束限制的法治。

世界各国法治形成的过程都是以对政府权力严加约束限制为开端的。从英国1689年的《权利法案》规定国王未经国会同意不得停止法律或停止法律之实施开始，就开启了民选代表立法、国王代表的行政机关依法行政的法治原则。此后，美国1787年宪法、法国1791年宪法都非常突出地限制政府的行政权力。这一时期——从17世纪至19世纪中期——人们普遍认为，君主尤其是专制君主行使权力倾向于任性，而君主任性必然给人民带来灾难，因此对君主权力必须加以限制。①参见[法]狄骥：《法律与国家》,冷静译，中国法制出版社2010年版，第126—128页。限制君主权力的具体措施包括：（1）剥夺其传统的立法权，将立法权交给民选的代表们行使；（2）剥夺其干预司法的权力，确保司法独立；（3）以宪法或立法的方式明确规定君主领导的政府的权力事项，禁止政府越权行政；（4）要求君主及其领导的行政系统在行使法定权力、具体处理政务时必须严格依据民选代表们的立法行政。即使19世纪中期在许多国家仿效英国建立君主立宪制度，以至于君主实际上并不行使行政权力的情况下，人们对君主的防范措施仍然被延续用来对付政府。在那些完全抛弃君主制、建立起共和政体的国家，这种防范措施则被用来约束行使行政权的政府——哪怕这一政府的首脑是民选产生的。在19世纪中期以前，各国宪法在权力事项方面一般只授予政府维护国家安全、维护社会治安的权力。通常人们把政府视为给人民看家护院的守夜人，不允许政府干预经济、社会事务。但是，随着工业化进程的展开，贫富差距急剧拉大，以工人和雇主的矛盾为主的社会矛盾迅速激化，各国政府再也不能对这些矛盾视若无睹、袖手旁观了。从19世纪后期开始，德国、英国政府承担起引导国会立法、有限干预经济社会事务、平抑社会矛盾的任务，美国、法国政府也随后跟进。从19世纪后期至20世纪70年代，以西欧和北美为代表的先行完成工业化的地区各国，纷纷出现政府权力扩张现象。这种权力扩张是伴随着政府职责权限的扩大而展开的。这些政府的职责包括规定最低工资、监督雇主改善劳动条件和工厂卫生条件、发展失业救济、伤残和养老保险事业、开展义务教育、提供医疗保障和住房保障等，再后来进一步扩展到保护妇女、儿童、残疾人的特殊利益，通过税收、汇率、利息、经济政策等调节市场，发展政府所有权的公益性企业、事业组织，等等。但无论政府权力如何扩张都是有限的，而且必须有法律依据。而制定法律的权力总是牢牢地握在民选的代表们组成的议会手中。即使政府的权力扩张也包括获得委任立法权和细节立法权，其前提是不得违背宪法和议会立法。

与上述先行完成法治化转型的各国政府权力演进由严格受限到保持限制前提下的有限扩张的路径不同，中国特色社会主义法治的起步是从政府拥有巨大而广泛的权力开始的。中国的法治建设的根基——市场经济制度体系——是在否定数十年的计划经济制度体系的前提下开始重建的。计划经济时代的中国政府拥有的权力是巨大而广泛的。政府统揽一切物质资源、人力资源、资金资源，对经济活动的各个环节从生产、交换到分配、消费作统一的计划、规定，对各个经济领域、各个经济部门、各个生产单位作统一的资金、物质、人力的调配。与之相应的，教育、文化、科研、医疗卫生、民生救济等部门的运行也被纳入政府的统一计划安排之中。政府的工作方式就是发布政令、命令，要求下级严格执行。所以，在计划经济体制下不可能出现权力受到约束、限制的政府。

当中国尝试从计划经济体制向市场经济体制转型时，按照历史上法治建设的应有逻辑应当是从约束、限制政府权力开始。但是，中国是一个后发型发展中国家，不能慢慢等待市场自发的资金积累、自发的人才发现、自发的规则形成去实现向发达国家状态的转型。中国急需赶超式的发展。（1）这种赶超式的发展需要政府启动市场经济基本制度的制定，靠政府的力量废除、淡化计划经济的体制、制度，为市场经济发展开辟道路。（2）这种赶超式的发展需要政府调配人力、物力、资金优先发展对市场活动具有基础性作用的公路、铁路、桥梁、港口、航空设施，如无政府主导，只是等待私人资本投资，这些基础性设施建设将是非常缓慢的。（3）这种赶超式的发展需要政府适度地保护国内市场，通过产业政策的制定、关税的确定、汇率的调控、利息的调整、货币的发行、价格的限制、市场准入的审批、技术壁垒的设定、环境保护标准的设立等，保护国内弱势企业、产业，使其有一个成长、发展的环境，免得处于起步状态的民族工业、企业尚未成熟就被国外的企业、跨国公司压垮、挤垮。（4）这种赶超式发展同时会引发社会矛盾迅速发展、激化，以至于需要政府干预市场的分配，调节社会矛盾，发展社会教育、卫生、福利、保险事业，维护社会治安等，从而为赶超式发展提供一个分配相对均衡、安全、稳定、有序的社会环境条件。中国的这种赶超式、跨越式发展决定了中国政府尚未经历欧美国家政府在19世纪中期以前的严格的权力约束限制时代。于是，对于当代中国的法治来说，面对的一个最大问题就是，在政府被赋予主导经济发展、维护社会稳定职能的巨大责任而拥有巨大、广泛的权力的同时，如何对政府的权力加以控制、约束。在解决这一问题的过程中，形成了当代中国特色社会主义法治的一个重要特点，即在保有政府巨大权力的同时又要寻找有效对策对政府权力加以必要约束限制。这种约束限制既要确保政府权力不至于失控、滥用，又要使得政府在承担着人民对它的巨大期望、期待的情况下能够继续有效履职。

中共十八届三中全会《决定》对政府的职能有了全新的定位。该《决定》要求政府提高宏观调控能力，改革投资体制，完善成果考评体系，减少行政审批事项，加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场活动监管，提供各类公共服务，等等。政府在承担这些职责的同时，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，建设法治政府和服务型政府。①参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次会议通过），人民出版社2013年版，第16—19页。中共十八届四中全会《决定》进一步强调要加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。②参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过），载新华网2014年10月30日。

第四，中国特色社会主义法治是在对中国传统法文化扬弃的过程中不断走向成熟的法治。

法文化是指与既有的法律制度相对的、被现实中的社会主体所接受和认可的、影响着社会主体对法律制度的认知并主导其在实践中作出具体行为选择的法律理论、价值理念和行动准则。法治文化的建构对一个国家的法治建设起着根本保障作用。没有一种与法治相匹配的法文化，即使有一套符合法治原理的法律制度，这种制度也会在实践中被扭曲，也形不成法治国家。

西方法治出现之前经历过相当长的法治文化准备时期。公元12—15世纪出现的罗马法复兴运动、公元14—16世纪勃发的文艺复兴运动、公元16—17世纪兴起的宗教改革运动、公元17—18世纪流行的法国启蒙运动等，标示着市民阶层法文化的形成。这种文化的主导要素包括个人神圣、人人平等的价值观，契约联系、规则至上的社会观，主权在民、君权受限的政治观，信仰自由、表达无罪的思想观等。这些最基本的观念通过众多进步学者的著述得到系统论证，在市民阶层中得到广泛传播和普及，完全颠覆了中世纪的以神权至上、王权无限、贵族特权为核心要素的文化观念，为法治国家的形成奠定了坚实的文化根基。可以说，西方市民阶层形成的市民法文化是孕育近现代法治之母。正因为法治这种国家治理形式源自于市民阶层的法文化，所以，在一系列的政治革命将各国的市民阶层的代表们推上国家权力的宝座后，他们所倡导、推行的国家治理方式也就自然地有着与之相匹配的法文化的强有力支持。当法治制度系统孕育、诞生于市民法文化，而先行形成的市民法文化天然地与法治制度系统相匹配时，法治这种特殊形式的国家治理系统在实践中的运行就比较顺畅。

历史因素决定了中国特色社会主义法治是在缺乏法治文化准备的情况下起步的。

近代以来，从清政府的“中学为体、西学为用”式的洋务运动开始，直至北洋政府、国民政府的统治，中国现代法治文化的建构问题都没有被重视过。在国民政府统治时期，即使形成了较为系统的、追随西欧大陆法系制度体系的六法全书，但在绝大多数民众的头脑中，仍然秉持着中国传统农耕文明时代的法文化观念。

中国农耕文明时代的法文化所包含的与个人品行、修养相关的部分道德准则，譬如“仁、义、礼、智、信”，不仅是农耕文明时代中华民族道德文化的瑰宝，而且对当代中国法治建设也有重要意义。这些简明、精当、唯美的道德信条若被人们普遍遵循，则能对当代中国法治提供强有力的支持。令人遗憾的是，这些道德信条现在很少被人们谈起，而实践中被保留下来、被人们大量反复践行的却是中国传统文化中那些建基于也维护着农耕文明秩序、不利于当代法治建设的观念、信条。

中国农耕文明的主导性法文化以三大要素为基础：以个体家庭为主从事分散的农业耕作，以血缘亲属聚居组成村社作为基层管理组织，以帝王至上的郡县制作为国家组织治理的基本制度形式。①参见马克垚主编：《世界文明史》（上），北京大学出版社2004年版，第159页，第171—172页。中国农耕文明主导性法律文化是适应着上述生产生活方式、管理方式、国家组织形式的关于法律、义务、权利、权力的认识、观念和态度。这些认识、观念和态度的要点在于：法律是高高在上的君主用以威吓、制裁民众从而维护统治秩序的工具；②参见陈晓枫主编：《中国法律文化研究》，河南人民出版社1993年版，第180页。国家是上天赐予君主的私有物，其中包括国家成员们的生命、财产等；君主总揽国家所有职能权力却并不必然要遵守法律；以农民为主的社会成员们认为国家的法律——王法——完全是外在权威以武力强加给自己的，只要能够逃避惩罚就不必遵守法律。在此基础上形成的中国农耕文明主导性法文化主要体现为三大观念：亲情至上的义务观、等级划分的秩序观、权力不受约束的政治观。

亲情至上的义务观使得人们普遍认为，有亲情就有义务，即为亲人谋利的义务；无亲情就无义务，即对没有亲情关系的人不承担任何义务；亲情大于王法，即当亲情和国家法律发生冲突时优先服从亲情要求。

等级划分的秩序观使得人们普遍认为，人天生就有高低贵贱之分，所以现实中的人理所当然地分为上下尊卑不同等级，上位者与下位者的基本关系是上位者命令、下位者服从的关系。

权力不受约束的政治观使得人们普遍认为，权力至上，法律源自掌握权力者的意志，权力大于法律，拥有最高权力者在政治领域可以随心所欲，不受法律约束。

在中国进入文明转型之前，这种农耕文明时代主导性法文化观念伴随着三大要素的形成、发展而形成、固化，同时这种法文化观念一旦形成就成为一种相对独立的精神现象，它甚至可以不断地自我复制，以至使其自身存在不再依赖于三大要素。即使君主制早已废除、农民已经变成市民或工人、以血缘亲属为基础形成的传统村社已经因为移居、打工而支离破碎，以亲情义务观、等级秩序观、权力至上观为主要内容的法文化观念仍然顽强地左右着人们的精神，主导着人们的行为。人们用这些既有的法文化观念主导自己的行为，力求用这种文化观念衍生出的行为准则去规范、要求新的社会环境中的人际交往、互动关系，使之适合于传统文化观念所勾勒出的秩序。于是，在这种文化盛行之处，在没有亲情之处伪造出亲情，在消灭等级之处重构、固化等级，在约束权力之处纵容、崇尚权力。于是，在这种文化滥觞之处，无论多么先进的政党，依据多么先进的观念，制定出多么先进的法治制度体系，都在实际运行中被扭曲得面目全非。

综上所述，中国特色社会主义法治面临着巨大的文化挑战。我们必须高度重视中国共产党上层领导建构的体现现代商工文明精神的法律制度体系，以及全面推进依法治国的决心与大多数干部、绝大多数民众秉持着传统农耕文明主导性法文化观念、在实践中将法治加以扭曲、变形之间的矛盾，下大决心、投入大精力建构适应中国特色社会主义法治所需的中国特色社会主义法治文化。中国特色社会主义法治文化应当包括马克思主义创始人的理论中和新中国领导人的论著中倡导法治的观点论述、人类法治文化中的优秀的共性要素，以及中国传统文化中适应和支持当代法治的成分。中国特色社会主义法治文化应当是上述要素的综合体。

应当看到，中国特色社会主义法治文化建设是一个长期的、艰苦的工作。它不可能通过一场运动、几次学习、领导人的几次讲话就改变人们由传统农耕文明时代继承下来的普遍认识、观念。国家对此必须有一个长期的规划，有计划地加以推进，必须通过各种教育机构、宣传系统、传媒途径宣扬现代法治理念、法治理论、法治观念、法治原则等，弘扬现代的人民主权、人权平等、宪法法律至上、权力受限等观念以及支撑这些观念的现代法学理论，在保留弘扬中国传统文化的精华的同时彻底批判、摈弃中国传统农耕文明的不利于当代法治的法文化观念。中国特色社会主义法治只有在对中国传统法文化加以扬弃的基础上才能不断走向成熟，才能逐步成型。