全面实施预算绩效管理中的财政监管思考

●寇 杰

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，对深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》围绕“全面”和“绩效”作出部署，从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度提出推动绩效管理全面实施的要求，不仅是管理方法的革新，更是完善财政资源配置机制和地方政府政绩考核机制的重要一环。在全面实施绩效管理大背景下，财政部驻各地专员办被赋予新的使命，必将成为预算绩效管理闭环中的关键节点，因此，准确把握全面实施预算绩效管理精神实质和监管重点意义重大。

一、绩效管理起源于追求效率

绩效是管理范畴中结果和目标导向的先进理念，不仅衡量过程，也包含了对实施主体的主观努力和实施效果的量化评定。以绩效为导引，实现管理流程的优化与再造，有利于节约生产成本，改进提升效率，缓解政策实施压力，从而提升政策整体协调性和有效性，打造高质量发展机制基础。

我国古代就有朴素的绩效管理思想，从西周到秦汉，普遍采用 “上计制度”，对财政管理和施政实绩进行考核。明朝万历年间张居正推行 “考成法”，使行政效率得到有效提升。随着全球市场经济的发展，西方国家政府职能和财政职能较早发生转变，预算管理制度相应配合政府“经济干预”政策，将关注点放在解决收支矛盾突出的问题上。这其中，将企业管理“绩效”理念引入政府公共管理，特别是嵌入预算管理流程，解决了传统预算体制只关注投入，忽视资金浪费、机构臃肿、配置效率低下等问题。1907年美国纽约市政研究局提供的 “改进管理控制计划”的报告最早提出绩效预算理念，直到20世纪30年代美国田纳西流域管理局和美国农业部采纳绩效预算提高部门运作效率，才最早在预算管理中实践。20世纪80年代起，西方“新公共管理”理论兴起，奠定了绩效预算管理的理论基础，借用微观经济主体管理模式、原则和技术方法，推行目标和绩效管理，利用外部制约和市场力量实现公共服务效率化，努力转变为“讲求效果”的政府。英国于1979年在内阁组建“效率工作组”，此后对中央政府各部门工作效率开展评审，实施300多项计划，公职人员由75万减少至47万，节约政府开支10亿磅，国内经济状况和行政效率得到大幅改善。美国1993年出台了《政府绩效与结果法案》，成立专门机构“国家绩效评估委员会”对政府部门业绩进行监督和评估，有效推动“新绩效预算”稳步发展，很快实现财政赤字向财政盈余转变。此后，澳大利亚、日本、法国等国家结合自身实际，纷纷推动政府绩效改革，也发展了绩效预算理论。可以说，绩效管理作为分享预算、项目预算、零基预算后新兴的管理模式，在提高财政资源配置效率和使用效益、改变资金分配固化格局、应对经济发展困难和挑战方面，逐渐成为政府预算改革的必然选择。

二、我国绩效管理实践是由“末端”到“全链”的探索

财政是国家治理的基础和重要支柱，全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，党中央、国务院高度重视预算绩效管理改革的实施。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，党的十七届二中、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”“完善政府绩效评估制度”要求。党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出 “严格绩效管理，突出责任落实”。2015年1月1日新《预算法》施行，以法律形式明确了财政预算收支中的绩效管理要求，如第12条规定 “各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，第57条规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”等直接提到绩效的就有6处，为中国预算体制由传统预算向绩效预算转变奠定了法律基础。党的十九大报告首次明确提出“全面实施绩效管理”要求。这个过程也反映了我国绩效管理历程，是从支出评价走向部门绩效管理、从部门绩效管理走向全面绩效管理的过程。

党的十九大之前，我国绩效管理发展过程大体分为两个阶段：第一阶段是2003－2010年，这个阶段是起步阶段，以项目支出的绩效评价为主，并且主要是事后评价阶段；第二阶段是2011－2017年，这是一个提速和清源的阶段，2011年财政部组织召开了全国预算绩效管理工作会议，首次提出全过程预算绩效管理理念，随后出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》对推进工作作出全面部署，政府预算绩效管理工作进入了一个新的发展时期。各级政府和财政部门按照《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》的工作要求，积极推进预算绩效管理改革，各项工作取得积极进展。总体来看，全国各级预算绩效管理改革成绩是有目共睹的，绩效理念得到进一步强化，管理机制不断完善，全过程绩效管理体系逐渐形成，行政效率、公共服务质量和效益大幅度提升。具体表现为：一是机构制度互相支撑，管理体系初步形成。一方面，各级政府对加强政府绩效管理形成高度一致的认识，积极为预算绩效管理提供组织保障。中央部门开展绩效管理实践探索，成效初步显现。另一方面，顶层制度设计不断完善，财政部研究出台多项制度办法，预算绩效管理的 “四梁八柱”基本确立，有效提升了预算绩效管理制度体系建设权威性和操作性，为全面实施绩效管理奠定了扎实的制度基础。二是目标导向，突出评价，全链条管理更加规范。绩效理念和方法贯穿预算管理闭环系统，从部门预算编制入手，建立健全绩效指标和标准体系，做到同步申报、同步审核、同步批复的 “三个同步”，将绩效管理关口前移，真正使绩效成为指导资源配置的重要因素。三是既重结果也重过程，全过程监控不断加强。绩效管理重点关注结果效益，但结果导向的管理并不等于对过程不闻不问，听之任之，特别是我国绩效管理不完全等同于成熟市场经济国家的绩效预算，法律体系和问责制度尚需健全，预算管理相关制度建设仍有不足，因此，不能单纯搞“结果”的核查，必须做到一环套一环，加强实时监控，及时掌握绩效目标实现情况、项目实施进程和资金拨付进度，确保以目标导流程，以流程保结果，以结果考实绩。四是项目为本，逐步拓展，常态化评价有效开展。考虑到我国行政体制改革进程及预算绩效管理实际情况，从项目支出评价为切入点，逐步向部门预算、政策评估等方面扩展，各级政府开展了多元化的绩效评价工作，预算绩效评价在广度和深度上逐年有所突破，为全面实施奠定了基础。五是辅助决策，强化监督，结果运用积极拓展。各地在实践中形成了各具特色、形式多样的结果运用手段，有的向社会公开，接受社会监督，回应社会对热点难点问题的关切；有的向人大、政协等报告，为高层决策和立法修法提供参考依据；有的与预算管理相衔接，将评价结果作为政策调整和资金分配的重要依据，建立了绩效激励机制等等。

三、目前我国绩效管理存在的不足

我国的预算绩效管理工作仍处于起步发展阶段，在看到取得成效的同时，也必须正视当前工作中存在的不足，特别是对照新时代全面实施绩效管理新要求，还存在不少差距和短板。近年来，受财政部委托各地专员办开展了地方重点资金绩效评价工作，发现的问题主要包括：一是预算绩效管理理念转变不到位，各方积极性不足。“重分轻管，重用轻效”的现象依然比较突出，有的将绩效管理要求当成是耳边风，把绩效评价当成是找麻烦，工作中被动应付、消极对待，不支持，不配合，主动性、自觉性、创造性不足。二是进展不平衡，进度不一。中央部门和地方进展不平衡，中央部门开展早，推进力度大，从绩效目标申报、执行、监控、评价到结果运用全方位推进。地方不平衡现象较明显，东中西部省际间差距、省内市县间差距不容忽视，特别是越到基层推进越慢。三是重点评价工作质量不高。绩效指标体系是绩效评价的核心，由于我国财政支出范围广泛，且呈现多样化的特点，往往在评价指标设计中过多侧重经济效益，或单纯从部门职能出发评价单个方面业绩，缺乏系统性和有机性，难以全面客观反映宏观政策落实成效，对影响绩效的深层次因素难以有效监控，有的地方将绩效评价简单化，脱离管理实际为评价而评价，单纯“比数字”，使预算管理与上级要求、社会需求相脱节。而受缺乏科学合理的绩效指标影响，在评价项目方面也往往选择易定量评定、直接效益明显、社会关注度小的资金试点，而这些项目往往规模小、管理简单、与部门核心职能关联不密切，一定程度上影响了试点成效。四是基础工作较为薄弱。随着我国财政职能不断丰富，各级财政管理的复杂性、艰巨性日益加大，目前财政队伍特别是基层财政队伍难以满足绩效管理要求，整体业务素质亟待提升。绩效管理配套社会服务体系建设相对落后，专家库、中介库、指导库等智库仍不完善，也为加快引入“第三方力量”参与绩效评价增加了难度。同时，预算绩效管理信息系统尚未建立，单纯依靠人力监控，难以实现定量与定性相结合。五是结果应用不充分，约束力有待提高。评价结果运用是决定绩效管理成效的重要一环，是保证持续改进的基础。大部分地区未对结果运用作出强制要求，仅停留在找问题、反映情况层面，没有使评价结果成为项目资金管理的“紧箍咒”，造成“评与不评一个样”，难以形成对部门的有效约束力。此外，对“绩效”的监督也是财政部门面临的新课题，缺乏监督法律依据和操作办法，也是影响绩效结果约束力的重要方面。

四、全面实施绩效管理体系中的监管着力点

全面实施预算绩效管理是一项长期的系统性工程，也是财政主动适应新时代社会主要矛盾变化，从供给侧提高财政资源配置效率，确保积极财政政策更积极的有效手段。党的十九大以后党政机构改革逐步向大口径、细分工转变，纪委监察部门以党的章程和其他党内法规为准绳重点监管“人”，解决“谁来干”的问题；审计部门依据宪法授权，侧重于审查“事”的合法合规性，判定“干没干”；而财政部门特别是各地专员办则以预算管理流程为依托，绩效评估机制为抓手，全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果，监管预算安排和政策是否体现和贯彻了党中央、国务院重大方针政策和决策部署，重点核定“效”，评估“好不好”。而从财政管理内部需求看，专员办作为派驻部门既满足上级管理向基层单位和资金终端延伸的需要，又会同地方政府更深入全面反映地方预算绩效管理实际，能够解决绩效管理中的信息不对称问题。因此，全面实施预算绩效管理是专员办业务转型的重大契机，也对统筹运用各级财政管理资源聚力增效提出更高要求。

（一）以绩效理念贯穿监管链条

“思想是行动的先导”，推动全面实施绩效管理，首要的是弄懂弄通全面绩效管理的精神实质和丰富内涵，准确把握“全面”对管理主体、管理对象和管理理念的新要求。全面绩效管理是我国绩效理念经验成果的继承和发扬，着眼点是全面，主要是对当下绩效管理中碎片化、不全面的东西进行摒弃，将绩效理念全面导入预算管理链条。一是管理主体全包含，即“横向到边，涉及所有部门，纵向到底，覆盖各级政府”。中央省市县乡每一级政府，各级政府的组成部门，无论是一级预算单位，还是几级预算单位，只要是部门的下属单位，都要纳入绩效管理体系，在绩效约束下明确职责、确定活动、制定目标、实施评价，真正构建链条化、网格化管理体系，不留死角，不留盲点。二是转移支付全覆盖，无论是一般公共财政预算、政府性基金预算，还是社会保障基金预算、国有资本经营预算，都在全面绩效管理领域之内，无论是政府财政拨款资金，还是部门预算中的结余资金、自有收入、经营收入，都要纳入全面绩效管理范畴；无论是财政无偿拨款，还是政府性债务资金，都应进行绩效管理。根据资金特性、项目类别制定区别化的绩效管理办法，尽快实现财政性资金全覆盖。三是财政收支全监控。收支是体现财政政策的重要载体，政府支出全部纳入绩效管理的同时，政府收入也不应例外。税收收入、非税收入等应客观反映其同经济的相关性和真实性，即征即退和先征后返等税式支出要同其他财政支出一样讲求绩效原则。以绩效为导向硬化预算管理约束，必须推动各级各部门真正将绩效管理理念 “内化于心、外化于形”，结合政府职能转变和“放管服”改革，层层传导绩效管理责任和要求，争取各方达成共识，推动预算绩效向政府绩效转变，建设适应新时代发展的责任政府。同时，加强对国际先进经验的总结和借鉴，特别是结合不同地区的不同发展阶段，有针对性地吸取发展的经验和教训，提高各层级绩效管理发展质量。

（二）以绩效导向完善监管机制

作为一种全新的预算管理理念，预算绩效管理的顶层设计显得非常重要。顶层设计不到位，改革就可能会走弯路，甚至半途而废。党的十九大对新时代社会矛盾的重大论断，决定了全面绩效管理工作机制的时代性和创新性，决定了必须对“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的“五有”绩效管理机制进行改进和完善。按照领域全覆盖、管理全过程、要求全方位的总体构想推动绩效管理。从点到面转变，从软性要求向硬性约束转变，从自选动作向规定动作转变。规定动作必须要做，正如从“打铁还需自身硬”到“打铁必须自身硬”一样，硬化工作要求，完成从“有”到“要”，再到“必须”的转变，着力构建“预算编制必须要目标、预算执行必须要监控、预算完成必须要评价、评价结果必须要应用、无效结果必须要问责”的全过程管理机制。

（三）以目标管理强化预算编制

绩效目标是绩效管理的龙头，是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价的基础依据和前提条件。没有绩效目标的绩效管理是无本之木，无水之源。全面实施绩效管理要正本清源，强化目标引领，实现绩效目标的全覆盖，无论是部门预算项目，还是转移支付项目，无论是重大政策还是重大改革，只要涉及使用财政性资金的都应编制绩效目标。一是绩效目标制定要与中长期财政规划相结合，依据国家宏观调控政策、财政监管以及部门发展规划、经济社会发展规划，科学、合理制定绩效目标，绩效目标体系要完整、全面、系统。二是预算部门编报申请预算的项目必须编报绩效目标，并根据项目特点、政策要求和公众期盼，全面细化、客观化绩效目标，提高核心指标的主要产出和效果的量化评估。一级预算单位要加强二级预算单位绩效目标的审核把关和归纳分析，重点对打捆项目的绩效目标进行归纳整理提高，不断提高绩效目标和质量。三是财政部门要加强绩效目标审核。一般性项目要注重引导，特别要加强重大改革、重大政策、重大项目的绩效目标审核，确保方向正、具公共性、可考量，不断提高各层级绩效目标的质量和对整体目标的支撑度。推动绩效目标与政策确立、资金安排、项目管理融合，明确绩效目标与政策确立、资金安排、项目管理“同步申报、同步审核、同步批复”，真正将“花钱”与“办事”有机结合，增强各级政府和部门的责任和效率意识。

（四）以动态评价加强执行监控

预算执行绩效监控是确保绩效目标实现的关键。规范的绩效预算是通过绩效目标、法律和责任书等来约束部门，强调结果导向，而过程中部门是有充分自主权的。我国从党的十六届三中全会开始，逐步探索适合我国的绩效管理模式。从项目支出绩效评价到预算支出绩效管理，到全过程预算绩效管理，再到新时代全面绩效管理，这些变化是同我国当前的理论、道路、制度、文化等相适应的。考虑到我国在绩效管理法律、权责发生制会计制度、现金流管控、从业人员队伍建设等方面尚需进一步加强，同实行严格绩效预算的要求还有一定差距。因此，我国绩效管理在强调结果导向的同时，加强对预算执行的监控符合中国实际。当前一些政府和部门绩效观念淡薄，预算约束软化，资金管理和使用中挤占挪用行为不同程度有之，跑冒滴漏、虚报冒领现象不同程度存在，造成财政资金使用的低效、无效，只有全面建立精准、有效的事中运行监控模式，及时发现运行过程存在的薄弱环节、不当操作、违规问题，才能及时纠正执行偏差，拨乱反正，沿着绩效目标确定的航线前行。一是强化部门主体责任，按要求落实部门在预算编制、执行和绩效管理中的主体责任，根据绩效目标确定的时间、数量、质量等要素，完善绩效监控流程，精准反馈监控内容，调动部门积极性和主动性。二是强化财政部门在线监控和适时处置责任。充分利用国库预算执行监控系统，对部门预算执行情况进行监控，从部分试点到全面推开，扩大覆盖面，实现全覆盖。根据各部门反馈和在线监控结果，综合分析项目实施情况，对发现偏离绩效目标的项目及时提醒、督促整改。重大问题要及时通报，违法违规的要及时处理，以儆效尤。三是强化社会公众监督职能。主动向社会公众公开预算资金、预算项目、重大改革的进展情况，认真收集公众反映和舆情，扩大执行监控广度深度。四是加强信息化平台建设，利用“大数据”等技术，根据绩效目标和预算执行情况自动筛选执行异常数据，不断提高在线监控能力。

（五）以增项扩面提高评价质量

绩效评价是绩效管理的核心和关键，既是提升财政管理的内在需要，更是回应社会关切的有效抓手。没有绩效评价的绩效管理是不规范的，也是不完整的。同时，不真实、不客观的绩效评价既容易误导政策的制定、资金的安排，也不利于资金使用效率的提高。因此，客观、公正、真实的绩效评价，有助于检验预算编制的科学性、合理性，预算执行的规范性、有效性，公共产品和服务的质量和效果。全面绩效管理下绩效评价要增项扩面，满足各项预算管理需求。一是绩效自评常态化。绩效自评是部门对自身绩效目标完成情况的评价，目的主要是发挥部门主体责任，自我修正、完善绩效目标和效果，进行有效的自我调节，推动“自评是常态，不评是例外”，真正把自评作为预算管理的要件和基础。自评可以是部门自己组织专家、学者和业内人士进行评价，也可以是部门委托第三方机构评价。所有资金都纳入绩效自评范围，实现自评全覆盖，根据“谁使用资金、谁开展评价”原则，探索不同类型、不同规模的分类评价办法，有效降低绩效评价成本。二是绩效再评价规范化。再评价是对单位自评结果开展的一种评价，其目的是检验自评情况的真实、客观性，匡正不足，帮助提升自评能力和水平。现行一些再评价有的流于形式，有的为评价而评价，选择一些碎、小、细的项目开展，有的项目资金刚下达就开展评价，既浪费人力财力，也不能真实全面反映财政资金使用绩效情况。全面绩效管理下的再评价应侧重于重大政策、重大改革、重大项目的执行，围绕落实好党的十九大报告对民生七个“有”列出来的任务，以及推动供给侧结构性改革等重大改革任务开展再评价，并实现全覆盖，为重大改革的推进、财政支出结构调整和财政政策制定提供参考依据。三是绩效配套专业化。无论是自评、再评价，还是第三方评价，要想实现评价结果的客观、公正、真实、可靠，离不开科学的绩效评价指标体系和专业评价人才。当前我国的绩效评价专家库和指标体系建设总体滞后，专业人才短缺，专家库建的不多，遴选机制不健全，也没有相应退出机制，评好评坏一个样。指标体系设置粗糙，不精细、不精准，同实际工作衔接不紧密，权重安排也不合理，重设计的多，重实际的少，有的项目资金多年不使用，一分钱未花，绩效评价成绩却能达到优良之间，这不能不说现行绩效评价指标设计存在缺陷。此外绩效指标设立中的碎片化现象严重，关联度不够，重复建设，缺乏统一完整的可供各地借鉴的指标库、专家库。实施全面绩效管理应尽快完善相关制度，全面建立专家、中介机构、指标体系库，广泛吸收社会优质智力资源参与预算绩效评价，提高绩效评价的专业性、权威性、公正性和客观性。

（六）以结果运用强化绩效约束

绩效评价结果应用既是绩效管理的出发点，也是落脚点。不仅是建立绩效与预算挂钩的激励约束机制的基础，更是增强政府公信力和执行力，造福于民、取信于民的重要保障。一是扩大自评报告影响力，为内部监督提供基础。所有绩效自评报告应在单位内部公示、公开，自觉接受单位内部监督，并以自评发现问题为指导，改进本单位、本部门预算管理工作，确保问题件件有落实，整改事事有反馈，建立较为完善的自我监督、自我管理机制，强化绩效管理的正向促进作用。二是建立绩效评价报告运用反馈制度，所有自评、再评价报告向同级政府、人大报告，同时各级财政部门将评价结果运用情况向社会公开，实现绩效管理与预算安排的有机结合，对绩效较差的少安排或不安排预算。将绩效评价结果纳入地区和部门工作目标考核范畴，逐步将绩效管理指标纳入地方领导干部政绩考核体系，推动树立正确的政绩观。三是完善绩效管理成果向社会公开制度，推动绩效评价结果与部门预算、政府预算一并向社会公开。除涉密和敏感信息外，各项绩效管理信息全面向社会公开，实现绩效目标、评价结果和运用结果同财政预决算一同公开，逐步细化公开内容和范围，主动接受公众监督，扩大绩效管理影响力和公信力。四是进一步健全绩效问责处罚办法。目前财政违法违纪处罚各项制度规章并未对绩效管理有关问题作出明确规定，各级政府应根据自身实际，针对绩效管理存在的问题探索制定处罚处分条例。同时，积极构建“大监督”格局，加强与审计、纪检等部门信息共享、协调联动，加大外部监督协同合作，进一步强化问责机制建设，对绩效评价中发现的问题，要分门别类地向有关部门反馈，属于制度方法的问题，督促其改进完善方法；属于管理不善或主观原因造成的资金无效或低效等问题，要求其加强管理，并依规追责问责；属于挤占挪用、跑冒滴漏的问题，按《预算法》《财政违法行为处罚处分条例》予以处理；涉嫌违纪违法的行为，移交纪检司法部门依法依规处理。■