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腐败成本的经济学分析与反腐败对策

2018-03-27杨东亮

长白学刊 2018年6期
关键词:腐败收益官员

杨东亮

(吉林大学 东北亚研究院,吉林 长春 130012)

一、引言

腐败是人类社会长期存在的社会现象,不同的时代、政体和经济体制都没有杜绝腐败的发生。中国春秋时期的重要著作《左传》,在论述官员行为和政治本质时就有“大夫多贪,求欲无厌”和“政以贿成”的观点。近代以来,无论是威权国家还是民主国家,无论是实行计划经济体制的社会主义国家还是以市场经济为主体的资本主义国家,都没有完全消除腐败。Shleifer和Vishny(1993)[1]将腐败定义为国家工作人员利用公共权力谋取私利的行为。Tanzi(1998)[2]指出利用公共权力谋取私人利益,即不合制度规则地利用公众赋予的职权为自己谋利益的活动就是腐败①。目前,世界范围内仍然面临较为严重的腐败问题,非洲、东南亚和拉美有些国家长期陷入腐败的陷阱不能自拔。对大多数发展中国家来说,如何成功地进入发达国家行列,如何处理腐败蔓延和加快经济增长问题是政府改革的重要内容之一。

一国的法律、经济、文化和政治制度对该国的腐败程度产生重要影响。Leff(1964)[3]等认为处于早期发展阶段的国家或地区,其政治经济体制和法律社会文化没有发展成最适宜经济增长的环境状态,这导致该国或地区的经济发展处于扭曲的次优状态,对掌握权力的政府官员进行行贿,用经济利益换取政治许可,这可能会减少体制扭曲对经济增长的阻碍。考虑到经济发展早期普遍存在的不完善制度环境,腐败是实现新增的商业机会和提高公共部门工作效率的一个双赢办法②。但是,从经济长期发展的角度看,腐败会抑制经济增长(Fisman和Svensson,2007)[4]。腐败官员不会放弃润滑剂的角色,通过制造更大的行政阻碍来攫取更多的贿赂,腐败造成收入不平等和贫困问题,腐败会导致对低效率企业的支持,令人才、技术和资本无法配置到对社会最有效率的部门,导致资源的无效率配置;腐败会导致善于贪腐的官员获得更多的提拔,形成逆向淘汰机制,以及在教育、卫生、基础设施等方面的公共支出扭曲。更重要的是,政府治理领域内的腐败作为一种主要的非正义,破坏了社会的伦理道德基础。

腐败成本作为腐败成因经济学分析的重要一环,不同学者对腐败成本的构成进行了多角度的划分研究。胡鞍钢和过勇(2002)[5]将腐败成本分为显性成本和隐性成本。张爱平(2009)[6]则将腐败成本分为直接成本、机会成本和风险成本,其中,直接成本进一步分为显性成本和隐性成本。夏海鹰(2015)[7]考虑将腐败分子的收益部分纳入到成本分析中,将腐败成本视为正常经济收入、政治前途、心理压力和道德名誉的总和。吴书生(2017)[8]考察了交易成本的作用,将腐败成本视为由交易成本、风险成本和心理成本构成。在腐败成本受益的测量方面,盛宇明(2000)[9]将腐败成本的计算定义为腐败被揭发所将受到惩罚与腐败被揭露的概率的乘积,公职人员工资越高,剩余工作年数越多,腐败被揭露概率越高,法律惩罚力度越大,腐败成本越大。张汉飞(2014)[10]用法院审判和声誉损失等客观惩罚和心理上主观感受的乘积表示腐败成本,认为腐败官员会结合实际处罚结果和自身感受主观地估量腐败成本。通过构建腐败的净收益模型,可以识别出腐败行为发生的经济学特征,即腐败成本较低,腐败收益远大于腐败成本,这导致了腐败的易发与频发。

党的十八大以来,中央立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人,厅局级干部8900余人,县处级干部63000余人,处分基层党员干部278000余人。[11]在反腐败取得阶段性成就的同时,反腐败斗争难度也在不断提高。周永康、徐才厚、郭伯雄、令计划、苏荣、孙政才等高级领导的腐败问题触目惊心,我国的反腐败斗争仍然在路上。从腐败成本收益的角度进行深入分析,发现腐败发生的深层次原因,结合经济学原理,提出新时期加强反腐败斗争的对策建议,对于我国巩固反腐败斗争的压倒性态势,夺取反腐败斗争的压倒性胜利具有重要的现实意义。

二、腐败成本与收益的经济学分析

在理性分析框架下,腐败的发生需要满足收益大于成本的必要条件。相对于腐败收益的确定性,腐败成本难以被准确的计量。这是由于腐败成本的发生依赖于腐败活动的暴露与被打击程度,除了腐败活动所需的必要的交易成本外,腐败活动能否被清查,存在着一定的或然性,即腐败被发现的概率无法直接观测获得。如胡鞍钢和过勇(2002)[5]采用国际上的腐败黑数进行研究,即研究参加腐败活动的公务员中没有被查处人员占所有腐败分子的比例,估计发现我国的腐败黑数较大,腐败被查处的概率很低。此外,对被查处腐败分子的打击力度也影响腐败的成本,胡鞍钢和过勇(2002)[5]指出由于我国对腐败案件司法量刑有较大活动空间,司法机关自由量裁权力太大,容易受多种因素干扰而被滥用,导致惩处腐败分子的法律制裁程度不好预估。这些因素既显示腐败成本的难以测量特征,也反映了腐败成本分析的重要性。

假设一个官员面临一个腐败机会i,也就是说面临两个互斥的选择,腐败还是不腐败。在理性判断下,官员选择腐败所能获得的经济利益,假设为Bi。相应的,官员选择腐败也会有潜在的成本Ci,这一成本主要体现为官员腐败行为被发现后的直接经济惩罚Li和未来收益的损失F,未来收益损失是一个全部收入的贴现值,包括现有职位所提供的工资、津贴和奖金等稳定收入W,还包括该官员未来可能的职务晋升所获得的月度收入提升部分H。但是腐败被查处是一个不确定事件,用概率来表示被查处的可能性,假定当次腐败被查处的概率为Pi。

基于上述信息,官员可以建立针对机会 i的腐败效用函数,假定为 Ui(Bi,Ci,Pi),则官员当次腐败效用函数中三个因素对官员效用的影响如下:腐败收益越大,效用越高;腐败成本越小,效用越高;腐败被查处的概率越大,效用越低。即官员的腐败效用是腐败收益的增函数,腐败成本和查处概率的减函数。进一步假定官员的风险偏好是中性的,效用函数简化为线性函数,则官员的预期效用取决于腐败的预期的净收益。

与官员当次腐败收益是确定的Bi不同,官员的腐败成本是不确定的,对于不确定性变量,期望值是官员对其腐败成本进行预期判断的一个重要依据。根据上述设定,官员预期的腐败成本为Pi(Li+F)。进一步考虑官员升职的不确定性,假定其概率为Ps,则其未来收益损失F的期望值为(W+PsH),即官员预期的腐败成本变为Pi(Li+W+PsH)。官员的升职概率越大,其预期的腐败成本就越高。值得考虑的是,官员在被查处离职后,并非是完全没有获得收入机会的,官员可以选择再就业,假定官员再就业收入为N,则官员预期的腐败成本会下降为Pi(Li+W+PsH)-N。根据劳动经济学理论,劳动力的工资收入与其工作能力密切相关,如果官员的工作能力强,则其再就业的收入相对会较高,进而进一步降低了官员预期的腐败成本。考虑到工作能力强的官员的升职概率Ps会更大,即其未来收益损失也会更高,比较而言,工作能力强与工作能力弱的官员预期的腐败成本可能会存在一定差异,也可能基本相同,由于多重不确定性的引入,大多数情况下,官员所估算的腐败成本很可能仅仅是稳定收入W。

在明确了官员利用腐败机会i进行腐败的收益和成本后,可以计算获得官员腐败被查处的净收益为Bi-(Li+W+PsH)+N,没有被查处的净收益为Bi+W+PsH,其预期的净收益为Bi+W+PsH-Pi(Li+2 W+2PsH–N)。如果官员放弃这次腐败机会,则官员的净收益为W+PsH。官员通过比较腐败的预期净收益和不腐败的固定净收益大小,来决定是否腐败。根据腐败发生的必要条件,即Bi-PiLi+(1-2 Pi)(W+PsH)+PiN>0 或 Bi+W+PsH-Pi(Li+2 W+2PsH–N)>0,更严格的腐败发生条件是,腐败的净收益应该大于不腐败的固定收益,即Bi-Pi(Li+2 W+2PsH–N)>0。显然,提高腐败被查处的概率Pi、腐败直接惩罚Li会避免官员选择腐败,提高官员岗位稳定收入和升职收益期望水平也会遏制官员腐败的发生。

但是,从大量被查处的腐败案件表现来看,官员腐败行为不是单次的,往往是长期多次的,也就是说官员在一次腐败后会持续多次腐败。这是因为官员腐败的成本较为恒定,只有Li与腐败的次数相关,但是多次腐败的收益会明显增加,n次腐败的收益为nBi。基于这一考虑,即使选择利用腐败机会i的收益不足以满足腐败收益大于成本的理性条件,官员也很可能会选择腐败,只要 nBi足够大即可。当被查处的概率很小时,Bi-PiLi+(1-2 Pi)(W+PsH)+PiN>0的条件是非常容易满足,这也是官员一旦首次腐败,且没有被查处,就很容易进行多次腐败,即使是腐败收益非常微小的腐败机会,也会被官员所利用。

尽管腐败次数不会显著的改变腐败成本,但是腐败次数增加会显著提高腐败被查处的概率。一次腐败被查处的概率为Pi,n次腐败被查处的概率为1-(1-Pi)n,如果n足够大,即使非常小的腐败被查处概率Pi,也会显著提高官员腐败被查处的概率,1-(1-Pi)n近似等于nPi。假定Pi=0.05,则20次腐败被查处的概率即接近于1,10次腐败被查处的概率即接近于0.5,一旦接近于0.5,则Bi-PiLi+(1-2 Pi)(W+PsH)+PiN>0的条件将不再容易满足,官员面对腐败机会时的理性选择将是不腐败,从而在理性上做到了真的不想腐。

通过从经济成本收益角度对官员是否选择腐败进行理性分析,发现官员选择腐败最为担心的一个因素就是腐败被查处的概率水平。张汉飞(2014)[10]在分析了官员腐败的缘由及其演化过程后,也指出提高腐败被发现的概率,加大惩罚力度,可以显著地提高腐败成本,进而弱化官员腐败的内生动力。吴书生(2017)[8]对腐败的经济学分析也获得了加强腐败查获惩处力度可以提高腐败成本的结论,并提出了加强反腐败制度建设等对策建议。

三、社会关系网对腐败发生的深层次影响

经济学的成本收益分析为阐释腐败行为发生提供了重要的理论基础。但是,在现实生活中,官员腐败的发生除了官员对成本收益的理性判断外,还必须存在腐败发生的可能渠道,即腐败收益的获取需要行贿人的出现与支付,腐败本质上是官员与行贿人的一个理性交易。显然,行贿人的异质性特征对于腐败行为的发生具有重要的影响。这是因为,行贿人和行贿方式的不同,会显著地影响腐败被查处的概率,在理性判断下,官员倾向于可靠的行贿人来变现权力,尽可能地降低腐败被查处的可能性。现实中大量的腐败行为发生在官员和与其具有紧密的社会网络关系的行贿人身上。官员面对一个腐败机会时,除了必要的成本收益分析外,要对与行贿人相关的腐败被发现概率进行预估分析,如果行贿人与官员具有裙带关系或其他紧密的社会关系,腐败的交易更容易达成,更加隐蔽的腐败形式降低了腐败被查处的可能性,进而降低腐败成本。官员的选择性腐败行为显示了官员与行贿人的社会关系网对腐败的发生具有重要的影响,而官员与行贿人构建紧密社会关系的费用是交易成本的一部分。

社会关系网是客观存在的,是现实生活中任何人都无法避免的。亲属关系、同学关系、同乡关系等都是构成紧密社会关系的重要部分。具有不同社会关系身份的行贿人对腐败交易的达成具有重要的影响。现实生活中,同事关系、业务往来客户关系也对个体社会关系网的构成产生影响。在官僚系统内部,除了通过建立等级严格的正式组织机构来减少不确定性,避免命令冲突和提高行政效率外,权力运行过程中经常利用非正式组织机构作为辅助手段,特别是面对复杂任务和突发事件时,正式组织机构的僵化无法应对新的挑战,横跨多个系统的组织机构创新不可避免地出现了。如金融领域监管涉及央行、银监会、证监会、保监会等多家机构,针对特殊事件的多家机构经常进行联合监管,此外,多家机构的监管业务的交叉也使得不同机构的官员间建立起一定的工作关系网。监管者与监管对象间的接触,正常业务处理也会导致二者之间形成某种程度的熟人关系,相互信任的社会关系网络一旦形成,权权交易、权钱交易就更加容易达成,腐败的隐蔽性更强,被查处的可能性更小。

无论是正式的还是非正式,关系网中每个位置的个体与其他个体交互作用,形成一个紧密的网络。社会关系网络的存在,使得信息、知识、金钱和权力等资源在网络中更加便捷地转移交换。如果官员制定的政策不是基于公众的需要,而是考虑了社会关系网络内部少数个体的需求,这将导致腐败的产生;更严重的是新政策的出台违背了公共利益,这一腐败行为将带来非常大的危害。郑利平(2001)[12]在研究公共政策决策过程时,发现决策者个人利益与公共利益经常是矛盾的,决策者存在着利用职务之便以牺牲集体利益为代价实现自身利益最大化的动机,而社会关系网络的存在使得决策者利益得以最大程度的实现。比如,隐蔽的腐败形式表现为过度的公共投资与基础设施建设,远远超过社会的公众需求,导致政府滥用和分配国家资源,资源配置效率低下,腐败分子与行贿者获得非正常收益,而全体国民承担不必要的支出。

社会关系网络的存在还为知识和信息的交流提供了便利与可能。组织内部个体间的牢固关系会为网络内部的信息交流创造稳定的渠道,特殊情况下,网络参与者可以比非参与者更容易访问与自己利益攸关的监管信息或其他经济政策信息。这使得市场中的企业面对着不公平竞争的挑战,信息对于大量企业是非常重要的,特别是在金融领域,事先获得和提前获得重要信息将为企业带来大量的非正常利润,在大量的政商社会关系网络中,紧密的社会关系网为隐蔽腐败的滋生提供了土壤。除了信息交流传播外,关键信息的确切解释与内涵解读非常重要,这为官员提供了大量隐秘的腐败机会。在腐败收益的刺激下,官员和商人构建的社会关系网络进一步走向封闭化,联系政府与企业的垂直地位等级制度将得以建立,政策制度的不透明和偏向性使少数参与者受益,行贿者积极提供贿赂,以便获得官员提供的超出法律界限的服务,所有这些都会促进裙带关系的产生,进而诱发高级官员腐败。

四、新时期我国加强反腐败斗争的对策建议

当前,我国正在进行一场规模空前的反腐败斗争。在中国这样一个有着两千余年封建专制主义历史的国家,民主和法治建设必然是一个长期的过程。过勇(2017)[13]提出从制度约束、腐败机会和腐败动机角度建立不敢腐、不能腐和不想腐的机制。本文通过对腐败成本进行经济学分析,发现腐败被查处概率是影响腐败成本的重要因素,进一步研究发现社会关系网络对腐败被查处概率和选择性腐败有着重要影响,基于此,结合我国实际提出新时期我国进一步加强反腐败斗争的对策建议。

第一,大力提高查处腐败的力度。腐败被查处的概率水平关系到腐败分子对腐败成本的估算,是遏制腐败频发易发的重要手段。借鉴新加坡等国家反腐败的成功经验,大力提高查处腐败的力度,奖励官员举报行贿者和行贿者举报官员,展示强烈打击腐败的信心与决心。加强反腐败队伍建设。反腐败队伍质量直接关系着反腐败工作的效果。从事反腐败工作人员如果不能廉洁自律,与腐败分子勾结,成为腐败活动的受益者,则反腐败斗争将变为腐败人员利益争夺的斗争,失去了反腐败的意义。通过加强反腐败队伍意识和品格建设,增强反腐工作人员与腐败斗争的决心。考虑到“一把手”在基层单位反腐败工作中具有重要作用,严厉打击“一把手”腐败行为,切实加强“一把手”作风廉洁建设,落实“一把手”在反腐倡廉工作中的模范作用。优化官员任期与连任设计,避免岗位变动对短期决策的影响,科学实行官员轮岗制度。

第二,升级对腐败分子的法律打击力度,加强反腐败法规制度建设。面对国内通过向海外转移资产形成“裸官”或官员直接携公款潜逃的腐败现象,在国内加强监督的同时,加强反腐败问题的国际合作十分必要。腐败分子利用职务之便向海外转移贪污受贿所得或直接携款潜逃,对我国政治、经济、社会均具有严重危害,阻碍了国家对腐败分子的刑事追诉,降低了反腐败活动的威慑力。加强反腐败问题的国际合作,可以堵住腐败分子逃避法律处罚打击的漏洞。我国经历了群众运动式反腐、制度建设反腐到目前的体系化反腐阶段,有必要进一步将经过实践检验、适应形势发展的纪律和规章上升为法律法规。明确腐败活动的范围,规定腐败分子进行腐败活动将受到怎样的惩罚,为公职人员提供廉政准则,对有腐败意图的人形成震慑。

第三,切实提高腐败的成本。Becker和Stigler(1974)[14]指出通过向官员支付一个超过其机会工资的薪酬水平,在一定条件下可以令官员更为廉洁。合理增加公务员的收入,保障高素质公务员未来升职不受不确定因素的干扰,增加退休高级别公务员的社会保障收入,提高普通公务员、高技能公务员和高级别公务员的腐败成本。但是,如果缺乏第三方监督惩罚执行机制,高薪可能会增加官员的腐败议价能力,提高腐败的预期成本,导致更高的贿赂水平(Mookherjee和 Png,1995)[15]。高薪未必可以养廉,个体主观抵制腐败的意愿非常重要。对此,可以通过改变公职人员工资结构,引入廉洁工资部分,来提高腐败的经济成本和心理成本。借鉴张爱平(2009)[6]提出的廉政保障金制度,把公职人员收入与廉洁相联系,每年从公职人员工资中提取一部分与政府从财政拨出相同数额款项作为廉政保证金,在公职人员退休或辞职时返还此款项,如公职人员任职期间出现廉政问题,则没收该笔款项。此外,不同岗位的廉洁工资可以存在差异,廉洁工资可以根据领导和同事评价、业绩考核而浮动并公示,增强公务员的自我约束能力与腐败的心理成本。

第四,加快亲清政商关系等社会关系网络的构建。识别新时期腐败活动的特征是提升反腐败效率的关键。随着反腐败斗争强度的不断提升,腐败分子为了逃避打击,腐败的对象、方式、手段和领域变得更加隐蔽,社会关系网络对选择性腐败产生重要影响,高级官员腐败多与社会关系网络密切相关。及时准确把握腐败的新形式,可以加强对隐蔽腐败的打击力度。积极改革经济政治制度,深化要素市场和产品市场的市场化建设。减少行政性资源垄断和政府对市场的非必要的管制和干预。加快市场化进程,减少地方政府资源配置自由裁量权,逐步将资源配置权让渡给市场,避免企业通过贿赂官员获取各种经济资源、优惠条件和有利的发展环境,从而通过非市场公平竞争来实现自身成长。严厉打击官员故意制定坏政策或低效率制度来索取贿赂的行为,促进政府与企业建立既亲又清的政商关系。

第五,加强全社会反腐败教育与廉政意识形成。对公职人员进行反腐倡廉的宣传教育,提高公职人员政治素质和思想信念,在公职人员头脑中树立清正廉洁的想法,增强拒腐能力,切实做到不想腐。加强大学生、社会人群的反腐败斗争意识。大学生毕业后无论是当公务员还是从事其他职业,加强其反腐倡廉教育,有助于增强青年群体的反腐败意识和廉洁自律意识,有助于以他们为个体建立风清气正的社会关系网络,进而抵制社会不良风气的影响。随着互联网的快速发展,信息传播更加迅速,通过媒体曝光官员资产、贪腐的案例逐渐增多,要充分发挥媒体网络在反腐败工作中的积极作用,赋予并增强新闻媒体的监督功能。结合上网实名制的推行,加强互联网举报的重视力度,打击企业或个人行贿行为和官员受贿索贿行为,扩大反腐败工作的范围,提升反腐败工作效率。通过严格的制度约束,减少、清除腐败机会和遏制消灭腐败动机,促进主客观反腐条件的有机结合与共同发力,从而实现不敢腐、不想腐和不能腐的终极目标。

注释:

①腐败不仅仅发生在担任政府治理职责的官员身上,私人公司或组织内也可能发生腐败问题。比较而言,前者的危害更大,是学界和民众重点关注的对象。

②例如,破例式腐败是指接受贿赂的官员执行某些非法规许可的操作,默许新经济的发展;润滑式腐败是指接受贿赂的官员加快执行法规许可的操作,提高对经济管制的效率。

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