财政绩效目标动态监控管理初探——基于四川省宜宾市的实践探索

●四川省宜宾市财政局课题组

一、财政绩效目标动态监控管理的理论根源及指导思想

党的十九大报告中提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，作为中国新时代改革和发展的纲领性文件，为财政管理改革工作擘画了新蓝图、指明了新方向、提出了新要求。为深入贯彻落实《预算法》，确保“全面实施绩效管理”的精神在四川省宜宾市落地执行，宜宾市财政局坚持“花钱必问效，无效必问责”的绩效优先理念，在多年积累的财政支出绩效评价工作经验基础上，以市级财政资金项目制为重要抓手，强力推进2018年财政预算绩效管理工作,从绩效目标动态监控管理入手，分别向预算绩效的前端（预算目标评估）和预算绩效的后端（绩效结果评价）拓展。

随着我国市场经济体制的确立和公共财政的不断完善，政府理财已进入以公共财政预算支出为重点的跟踪问效新阶段。财政绩效管理是继收支两条线、政府采购、部门预算、国库集中收支改革后的新内容、新举措。如何建立科学的财政绩效管理制度，进一步提高财政资源的配置效率，是全面深化改革进程中亟待解答的新时代命题。当前，迫切需要找准政府改革的突破口，冲破财税体制改革藩篱，通过全面实施绩效管理和政府绩效考评，明晰政府目标，强化政府责任，进一步提高公共服务水平和财政资金使用效益。

为深入贯彻落实党的十九大报告中“全面实施绩效管理”的精神，宜宾市坚持以新时代中国特色社会主义思想为统揽，按照中央、省、市关于加强政府绩效管理和财政预算绩效管理的工作部署，坚持依法行政、依法理财，进一步建立健全市级财政绩效目标动态监控管理工作机制，及时跟踪监控预算绩效目标实施情况，促进实现预算绩效目标，努力提高财政资金使用绩效。

二、组织开展财政绩效目标动态监控管理的基本规划

（一）统筹规划，分步实施

2018年宜宾市本级财政绩效目标动态监控管理工作选择了社会关注度高、影响力大的12个市级部门及重点项目开展试点，实行统一规划、分步实施，点面结合、逐步推开，先易后难、全面推进，力争到2020年全面实现财政绩效目标动态监控管理部门全覆盖、资金全覆盖。

（二）激励约束，力求实效

以财政绩效目标动态监控管理为抓手，全面推动和促进全过程的绩效管理工作，并对宜宾市市级部门和区县财政部门实施绩效管理工作考核，引导全市各级各部门强化绩效理念，加大绩效管理工作力度。一是对先进单位予以通报表彰，对连续两年考核名次靠后的单位负责人进行约谈；二是将市直各部门的预算绩效管理工作组织开展情况纳入市政府年度目标绩效考核，对受到表彰的先进单位进行加分，对预算绩效管理工作开展不力的单位实行扣分处理；三是建立完善绩效结果运用机制，实行“花钱必问效，无效必问责”的倒逼机制，将绩效执行结果作为预算安排的重要依据，切实提高公共资源配置效率和财政资金使用效益。

（三）协调配合，合力推进

建立完善分工明确、各尽其责、协力推进的工作机制，充分发挥政府统一领导和财政部门组织、协调、指导作用。要求市直各部门对本部门的财政绩效目标动态监控管理工作承担主体责任，并进一步强化自评体系；要求各项目实施单位严格按照项目标准，组织项目实施，对项目绩效目标的动态推进工作承担具体责任。将财政绩效目标动态监控管理与财政管理相关改革工作统筹安排、配套联动，并借助其他各方力量合力推进。

三、主要做法

（一）做实机制建设

1、横向机制。党委、政府统揽，主要以市级项目主管部门为载体，相关市级部门根据具体项目实际情况组成项目绩效考评小组，按照既定的项目绩效目标，组织专家和第三方机构对项目绩效目标阶段性完成情况进行总体绩效考评及督查。

2、纵向机制。一是市财政局实行主要领导亲自抓，绩效管理科及业务科室具体实施的联动工作机制。二是市财政局、各市级部门实行财政绩效监管员、市直部门联络员、第三方机构协助参与的叠加动态监控工作方式，对2018年市本级选定的市农业局、市畜牧局、市经信委、市民政局等12个试点部门进行叠加动态绩效监控管理。三是市、区（县）联动的工作机制，即我市采取市、区（县）两级财政专项分级管理与主管部门（系统）条块管理相结合的方式，对财政专项整体绩效目标实现全方位“网格化”管理。

3、点面结合。我市按照“以点带面”的原则，在夯实部门试点工作机制的基础上，以“市级财政性项目资金拨付使用情况动态监控追踪”为切入点，对未纳入本年度试点的其他部门（单位）专项进行追踪问效，为下一步推进财政绩效目标动态监控管理全覆盖做好铺垫。

4、专报机制。一是形成了市财政与市委、市政府督查室及目标办的工作定期报送机制。重点围绕市委、市政府重大决策部署，市财政将定期向市委、市政府督查室及目标办报送市级重大项目绩效目标推进情况；二是市财政呈报市委、市人大、市政府、市政协的财政绩效管理专报工作机制。针对全市阶段性财政绩效目标动态监控管理工作，市财政以财政专报的方式向市“四大班子”定期呈报工作开展情况，以供领导决策。

（二）健全制度保障

一是政府高度重视财政绩效管理工作，由市政府办公室制发了《关于强化财政绩效评价管理工作的通知》、《关于实施市级专项资金项目制的通知》、《关于全面推进财政预算绩效管理工作的实施意见》；二是市财政局强力推进预算绩效管理建章立制，起草会商并正式出台了 《宜宾市市级预算绩效目标管理暂行办法》、《宜宾市市级预算绩效监控管理暂行办法》等规章制度。

（三）具体工作程序

1、引入智库支撑。市财政局探索建立了宜宾市财政绩效目标动态监控管理智库，夯实绩效管理基础。一是由各第三方机构向市财政局填报《宜宾市财政局财政绩效目标动态监控管理有偿服务社会机构备选库申报表》，二是市财政局对第三方机构上报表格进行审核，对机构资质进行实地考察，经严格筛选后纳入备选库管理，并对入库后的机构进行政策业务培训及执业能力跟踪评估。第一批入库机构有会计师事务所、会计代理记账机构、财务咨询公司等10家不同类别的第三方社会机构。

在2018年的财政绩效目标动态监控管理试点工作中，市财政局绩效管理科将12个试点部门分为4个管理小组，由科内分别指定专人负责，对应的第三方机构参与并承担1—2户单位的相关工作，采用市财政带队、第三方机构辅助的方式开展绩效目标动态监控管理工作。

2、严格实行“财政绩效目标动态监控管理通知书”及“第三方机构工作证”制度。在开展现场监控时，一是市财政局带领第三方机构进入相关试点部门，会同试点部门召开绩效动态监控管理工作见面会，并向被监控单位制发《财政绩效目标动态监控管理通知书》，做到监控进场合法合规。二是规范管理第三方机构。财政部门为第三方机构专门制发“第三方机构工作证”，并要求第三方机构在单位开展绩效监控取证工作时，要主动出示工作证及有效身份证件，以利于被监控单位能够准确识别身份，能够迅速配合绩效动态监控工作的深入开展。

3、绩效动态监控工作要点

（1）现场监控。一是由各试点部门先向市财政局填报2018年一季度的《宜宾市2018年财政绩效目标动态监控管理情况分析表》（一个专项一张表）及 《宜宾市2018年市级财政专项项目情况汇总表》（所有专项的汇总情况），填报口径是：单个资金为10万元及以上的年初部门预算项目。市财政局根据财政各业务科室对各部门年初预算的批复情况来审核各部门提交表格的真实性及科学性。

二是在二季度开始之后，市本级预算中途追加及上级安排需二次分配的项目将被陆续批复。据此，市财政局要求各试点部门针对中途追加等项目情况进行 “拉网式”补充填报，财政绩效管理科通过与财政内部业务科室共享追加数据的方式，对试点部门补充填报的项目数据进行核实，也就是建立和完善了包含年初部门预算项目、预算中途追加及二次分配项目的部门整体支出绩效监控表格框架体系。

三是每个月市财政将组织第三方社会机构根据试点部门填报、更新的监控分析表及汇总表，深入试点部门（单位）及项目实施点，开展现场指标复核与监控。主要监控：①项目阶段性完成的数量、质量、时效、成本等情况，相关指标是否正常合理，与预期目标契合程度、偏离程度；②项目预期的经济效益、社会效益、生态效益、可持续性以及满意度指标的实现程度及趋势等；③项目需求的条件和环境是否发生实质性变化，项目设计或实施方案是否发生了调整，是否需对绩效目标和指标值进行调整；④项目绩效偏离的主要原因及采取的应对措施；⑤项目管理和预算绩效管理制度是否建立健全、切实可行，是否落实执行到位；⑥项目绩效管理是否采取了一些创新措施，是否有值得借鉴和推广的管理经验。

在现场监控工作中，针对上述6项主要工作内容填列 《宜宾市2018年财政绩效目标动态监控管理情况分析表》、《财政绩效目标动态监控管理工作底稿》、《宜宾市市级财政绩效目标动态监控管理综合意见反馈表》等工作资料，每月底前提交财政绩效监管员审核，审核通过后报宜宾市财政局绩效管理科分类汇总。

（2）台账管理。按照“抓实基础数据与提炼总体情况并重”的原则，每月底财政绩效动态监控工作组依托现场监控工作基础资料，将项目绩效目标推进情况汇总录入 《宜宾市财政局2018年财政绩效目标动态监控管理统计台账》并按部门进行分类管理，实现基础数据与统计台账的联动勾稽，为汇总阶段性监控报告提供数据支撑。

（3）汇总报告。财政绩效动态监控工作组以部门为单位，对阶段性现场监控结果按季度进行分类汇报，撰写《绩效监控报告征求意见稿》提交财政绩效监管员审核后报宜宾市财政局绩效管理科，绩效管理科征求部门意见后形成正式的《绩效监控报告》报局领导，再向被监控单位（含项目实施点）制发《财政绩效目标动态监控管理整改事项通知书》，并抄送相关业务科室。被监控单位在要求的时间内回复整改事项，市财政将会对相关整改情况进行复核。

四、初步成效

目前，宜宾市已在各试点部门全面建立涵盖年初部门预算项目、市本级预算中途追加及二次分配项目的部门整体支出绩效监控框架体系，审核项目指标框架154套，修正不合理指标15类，深入相关项目实施单位126家，已纳入绩效目标动态监控管理的市本级财政专项资金1.92亿元。市财政局与试点部门、项目实施单位工作联动、数据共享、适时修正的工作机制不断夯实，市财政局与市委、市政府督查室及目标办的工作定期报送机制完全建立，市财政局呈报市委、市人大、市政府、市政协的财政绩效管理专报工作机制运行良好。

党的十九大胜利召开，开启了政府全面深化改革的新篇章，在财税体制改革的新时代浪潮中，宜宾市财政部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统揽，严格按照党的十九大作出的各项工作部署，坚定信心、砥砺前行，牢牢把握“全面实施绩效管理”的历史契机，以更加奋发有为的精神状态，坚持理论联系实际的工作作风，夯实财政绩效目标动态监控管理的工作基础，下大力气向预算绩效的前端（预算目标评估）和预算绩效的后端（绩效结果评价）深化拓展，切实走出一条符合宜宾实际、具有宜宾特点的财政全面绩效管理之路。

参考文献

[1]姜玉中，魏洁.深化预算绩效管理的实践与思考[J].行政事业资产与财务，2016，（01）.

[2]任显成，叶家权，徐晶.关于推进预算绩效管理工作的调查与思考[J].行政事业资产与财务，2014，（31）.