回顾财政监督改革四十年之路

●曾康华 张 玉 胡施琪

中国的改革开放已经走过四十周年的历程。财政监督管理的理论与实践也伴随财政各个方面的改革历经四十周年的变迁。回顾财政监督改革四十年之路，对于加强财政监督，构建现代财政制度，具有十分重要的现实意义。

一、财政监督理论的探索

1978年党的十一届三中全会的召开，拉开了中国改革开放的序幕。率先在农村推行的联产承包经验责任制在改革开放之初极大地调动了农民的生产积极性，粮食产量和农民的收入获得了快速稳定的增长。由于农村改革的效应很快传递到城市，城市的经济体制改革也随即开展。在城市的改革开放进程中，最初是从调整财政与国有企业分配关系开始的。伴随着财政改革实践，对于财政若干理论的探索也在进行当中，对于财政监督理论的探讨是最基本的议题之一。

在计划经济时期，我国的财政教科书是继承前苏联财政学教科书的体系，那时的财政学教科书把财政职能归结为分配职能和监督职能，并且把财政监督职能理解为是由财政分配职能延伸出来的职能。到改革开放初期，对财政理论探索的原动力源自于财政改革的实践，在财政理论的探索中，恐怕对财政职能的探讨是人们最为关注和感兴趣的问题之一，对于财政职能的归纳和解释众说纷纭，这一理论问题的探讨呈现非常繁荣的景象。但人们更倾向于把财政职能归纳为分配、调节和监督职能。随着改革开放的推进，20世纪80年代是西方财政学说被大举介绍到中国的时期，西方财政学说毫无疑问地深刻影响了我国财政理论的探讨，在财政职能的阐述更是如此。比如，1990年由陈共教授主编的财政学，借鉴了西方财政学关于财政职能的表述，把财政职能归结为资源配置、收入分配和经济稳定职能，把财政职能归结为这三大职能的表述一直延续到今天。尽管我国主流的财政学教科书在阐述财政职能时并没有直接地写上财政监督职能的字样，但毫无疑问，财政的监督职能贯穿整个财政学教材之中，因为财政的管理活动实质上就是一种财政的监督活动。

事实上，财政监督理论的探索一直伴随财政理论的研究来进行的。改革开放之初，关于财政理论研究中的基础理论主要集中在财政的概念和财政职能上。而对于财政职能的研究，我国著名的财政学家姜维壮教授自20世纪80年代初以来就对财政职能进行了比较系统的研究，他认为，必须始终不渝地利用马克思主义的原理和方法，正确认识社会主义条件下的财政监督职能，强调财政监督职能是财政职能的应有之义，十分重视发挥财政监督职能在财政工作的作用，对财政监督职能的学术观点独树一帜。笔者曾于2012年在《财政监督》上撰文专门介绍过姜维壮教授关于财政监督职能的学术观点。

当然，改革开放以来，理论界对于财政职能表述的探讨和争论一直存在，但不能否认一个基本事实，那就是对于财政是否具有监督职能，在理论界已经达成共识，即财政具有监督职能。不过，对于财政职能的表述，绝大部分财政学教材还是把财政职能归结为资源配置、收入分配和经济稳定三大职能。

可见，关于财政监督职能的表述以及延伸的内涵是随着财政理论的深入和财政改革实践活动不断深化的。尽管到目前为止人们对财政职能的表述上还没有形成完全统一的认识，但对于财政应具有监督职能之义已经没有异议，而且事实胜于雄辩，在财政实践的演进中，财政监督不断加强，这是有目共睹的。所以，人们对财政监督职能的探讨不是探讨有还是没有，而是在更广泛的范围中探讨财政监督问题。比如，既然财政具有监督职能，则财政监督的主体是什么，客体是什么，如何开展财政监督，等等，在对这些问题的探讨中，至今还存在着不同的观点和认识。

二、财政监督的改革实践

在财政改革的进程中，财政监督的实践活动从改革开放以来一刻也没有停止过，而且随着经济体制和财政体制改革的不断深入完善，财政监督的内涵在不断地扩大，以至于财政监督工作逐步深入到财政工作的方方面面。

财政监督的实践始终同财政改革联系在一起。改革开放四十年来，财政改革取得的最大成就就是建立起了与社会主义市场经济体制相适应的财政管理体制，为建立现代财政制度奠定了坚实的基础。自20世纪80年代初期我国实行“划分收支，分级包干”体制，到1985年实行“划分税种，分级包干，核定收支”体制，再到1988年实行“多形式包干体制”体制，至1994年实行“分税制”体制，都是基于中国经济增长、经济体制改革和财政发展的实际情况相应作出的改革举措，这些改革举措也从客观上促进了财政监督实践在财政各项工作中的展开。

财政管理体制的建立和不断完善为财政监督提供了良好的体制环境，是加强财政监督的宏观基础。财政监督实践活动的加强必须建立在财政制度的建立和完善上，而建立和完善财政制度的重中之重就是建立和完善预算管理制度。纵观改革开放以来财政监督实践活动，实际上呈现出监督管理由松趋严、由窄到宽的渐进过程，也正是预算管理制度不断完善的过程，没有一套完善的预算管理的制度，也就不可能把财政监督活动落到实处。

梳理预算管理制度改革的历程，可以把预算管理制度改革的历程大致区分为两个时期：20世纪90年代以前和20世纪90年代以后。在20世纪90年代以前，预算管理制度改革的措施并不是很多，这主要源于改革开放初期，由于经济发展制约和人们认识还没有提高，预算制度很不完善，预算的编制和管理尚在恢复和酝酿改革阶段，以致财政监督的约束性不强，财政监督还是一种松散式和粗放式的管理，财政监督的约束性不强。20世纪90年代以后，尤其是1992年我国决定建立社会主义市场经济体制以后，过去一切不适应社会主义市场经济体制要求的财政预算制度都必须进行改革，在这个大背景下，财政预算制度改革迎来了大变革时代。如1991年我国实行复试预算，通过复试预算的实行，加强对建设性预算和经常性预算资金的管理监督；1995年颁布《预算法》，这是改革开放以来首次对预算管理实行法制化管理的开端，对加强财政监督发挥了十分积极的作用。

在20世纪90年代以前，我国财政性资金一直区分为预算内资金和预算外资金，而预算外资金一直疏于监督管理。1996年国家颁布《关于加强预算外资金管理的决定》，把预算外资金加强管理之列，强化了财政监督职能。2012年我国取消预算外资金的提法，把财政性资金统一纳入预算管理，加强对财政性资金全面监督管理。

在预算会计方面，财政部于1997年颁布了《财政总预算会计制度》，旨在通过会计规范加强预算的监督管理。

2000年以及以后一段时期，是财政监督改革不断深化的时期。为了加强对部门预算的监督管理，部门预算改革从2000年开始实行，这一举措主要是针对过去部门预算缺乏有效的财政监督而实行的，实施了这一改革措施后，财政监督扩展到基层预算单位，大大强化了财政监督，有利于提高部门使用预算资金的效率。为了加强对财政收支的监督管理，2001年进行了国库集中收付制度改革；为了进一步加强对财政资金使用的监管，2002年颁布了《政府采购法》。随着我国经济的增长和社会变革的推进，2007年我国实施政府收支分类改革，调整了预算科目，新增了预算科目，这样做，一是适应新形势的变化；二是有利于加强财政监督。

随着我国计算机网络技术的日趋成熟，1999年财政部门开展“金财工程”建设，对各地政府财政部门的信息实施及时有效的监督管理。

进入21世纪后，深入开展和不断完善财政监督体系是这一时期财政监督实践的主旋律。在2005年前后各级政府成立财政绩效评估机构，对财政资金的安排和使用绩效进行评估，加强了对财政资金运行的全过程进行监督管理。

2013年召开的党的十八届三中全会，作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对财政的定位达到了前所未有的高度，财政监督开启了一个新的时期。特别是2015年实施的新《预算法》，为全面加强财政监督提供了新时代的法律依据。新《预算法》对全口径预算体系、预算信息的公开透明、跨年度预算平衡机制、地方债务风险防范等诸多方面进行规范，使新时代条件下加强财政监督有了法律依据，必将引导财政监督工作迈向深入、全面和精细。2017年召开党的十九大，为我国今后15年乃至30年的发展描绘出了雄伟的蓝图，财政作为治理国家的基础和重要支柱，必将发挥重要的作用，而财政监督将在财政发挥重要作用的过程中得到进一步加强。

三、未来财政监督的着力点

党的十九大报告明确指出中国特色社会主义已经进入新时代，这种新时代条件下的财政就是要助推我国全面建成小康社会。进一步看，就是要从大国财政向强国财政迈进。在此大背景下，要使财政继续发挥治理国家的基础和重要支柱的作用，财政监督要在三个方面进一步完善和发力。

首先，财政监督要有助于财政在我国全面建成小康社会中发挥基础和重要支柱的作用。在全面建成小康社会进程中，财政发挥着不可或缺的作用。财政是治理国家的基础和重要支柱，而经济的持续增长，国家财政实力不断增强，就更能发挥社会主义的优越性，集中财力办大事。近些年来，体现大国风貌的一系列重大工程、一大批大国重器相继建成，就是在国家财力不断壮大、科技实力不断增强的背景下完成，对国家财力的监督管理也在不断加强，财政监督的体制机制正在不断完善，未来两年多的时间是全面建成小康社会的决胜期，财政监督要为财政资金合理合规使用，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用保驾护航。

其次，财政监督要助推我国从大国财政向强国财政迈进。经过四十年的改革开放，中国经济实力大幅度提升，已经成为第二大经济体、第一大工业国、第一货物贸易国。国家经济实力的增强，政府的财力也显著增强，2017年全国财政收入达到172567亿元，占2017年GDP的比重为20%，已经是名副其实的财政大国。党的十九大报告中明确指出，到2035年，要基本实现现代化，意味着从现在开始再经过17年左右的发展，要基本建成社会主义现代化强国。与此相适应，大国财政的运行模式也必然要向强国财政模式转变，财政监督也要适应这一转变的要求，要使得财政监督的改革和实践推动我国从大国财政向强国财政迈进。

最后，财政监督要为建立与新时代相适应的现代财政制度助力。基于当前我国社会经济发展的现状，党的十九大报告明确作出中国特色社会主义进入新时代的判断，这一判断对财政工作提出了新的要求。在新时代条件下，要继续全面深化财政改革，即要对财政体制、预算管理制度、税制进一步改革和完善，对财政资金的使用要更加合理高效，对财政资金的管理要程序化、规范化、制度化、精细化和法治化。只有如此，才能建立高效的现代财政制度，毫无疑问，这些都离不开财政监督的加强。

参考文献

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