打造新时代财政监督和审计监督的“黄金组合”

●叶 青 吕 阳

一、监督问题的提出及概括

（一）财政监督大体系的精细化

我国财政监督职能自革命战争时期就不断发生变化，起初是遵循苏联的财政分配和财政监督“两大职能”。随后在革命战争时期表现为内生于财政收支实际的本质固态监督，那时还未能很系统地理论概述，财政大监督体系与财政监督、审计监督的分分合合在战争年代逐步变得清晰。1983年，审计署的成立彻底明确了两种监督职能的独立性；1998年，《国务院关于机构设置的通知》（国发〔1998〕5号）对财政监督和审计监督进行了大致界定，监督职能的重复和交叉却在所难免，只是审计监督从此蒙上“免疫系统”的神秘外纱；1994年，陈共教授编写的《财政学》教材丰富了舶来“财政三职能”理论（资源配置、收入分配和经济稳定），一直延续至今，财政监督也围绕这些问题不断向前发展，配置和分配其实就是分配之意，经济稳定就是调节和监督，无论财政职能概括为二元、三元或是多元，财政监督自始至终都是财政体制变革的永动机，预算编制、执行、监督更是资金运转的“三驾马车”，财政资金的大监管体系也在不断完善。

（二）权力的边界需要重新划定

伴随改革开放四十年的经济社会发展，政策环境的改善，对外开放程度加大，社会主义市场经济日益丰富，财政蛋糕越做越大，财政监督和审计监督当然也成为国家治理和治理能力现代化的突破点。特别是全口径预算决算大监督体系，中介、人大、税务、审计、财政、国资、银监、证监等权力分界有待理顺，如人大监督、纪检监察、审计监督、财政监督和社会公众监督。笔者认为：财政监督和审计监督是执行经济领域当中的重要环节，有利于实现预算管理资金纵向及横向各个环节的资金安排、资金使用、资金评价全过程，对财政资金的统一安排、调节、控制、完善有着无可限量的监督主导责任，能够充分完成财政收支的信息化、精细化管理。

（三）财政监督与审计监督的区分

虽说两者的工作目标、检查流程、检测要素内容、检查法规依据、处罚方式都存有相似及相同点，但财政监督和审计监督的区别由来已久：囿于法律层次上的差异，审计监督需要向各级人大提交推进财政工作的报告，直接为最高决策层出谋划策作为重要依据，偏向于一种权力由外向内的行使，具有向外的独立性与独特性，并且审计监督自发展以来，就具有天然全局监督的功能，属动态的事后监督，不过多强调生产进行当中的监督观察，犹如财政围墙外的禁卫军。财政监督更偏向于具体财政收支业务的绩效考核与日常内查，具有向内的相对独立性和内生性，属事前、事中的静态监督，能够根据工作的管理漏洞来弥补财政部门的职能偏失，只基于财政业务自发引起的自查与自咎，关联社会再生产的经济活动，基于内生监督的完善，能够更好应对审计监督的再监督，利于让人大监督推进财政监督，助推纪检监察部门反腐与廉政建设，倒逼财政资金规范安排使用，并赢得群众好评，提升财政资金造福民生和财政信息的公开和透明。

（四）财政监督与审计监督的再组合

新的《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2018〕6号）出台，结合《深化党和国家机构改革方案》，审计部门和财政部门的职能都发生了显著变化，改革的目的也十分明显，主要在于精简政府部门的数量，提升行政职能的效率。对于审计部门和财政部门而言，两者作为国家治理能力现代化和监督体系的重要主体，即将发挥不可限量的监督职能，改革完善过后的相应职能得到了优化升级，是契合“大部制”改革体制的需要，也是全面深化改革，实现中华民族伟大复兴的现实要求。笔者先就审计部门和财政部门的变动职能进行梳理，以及对双方职能演变过后的财政监督职能进行一些思考，希望能够促成经济监督体系的“黄金组合”。

二、财政部门和审计部门的监督职能变化

（一）财政部门的监督职能变化

财政部作为被改革的诸多部门之一，在失去“中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查”职能的同时，也获得“全国社会保障基金理事会”的管理权，职能的侧重点开始转向基金投资运营机构的管理上来，与国地税机构合并改革当中的“为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收”形成了锋利的双翼。一方面，成全了审计监督在大监督体系当中的独立性，该权力边界的设定及放手，给1995年7月19日国务院发布实施的《中央预算执行情况审计监督暂行办法》一个圆满的结果，能够不断提升大监管效率，实现监管职能的再升级与再优化，也为未来“地方预算执行情况”的监督改革做好了积极准备，扩大审计监督管理范围，是经济建设和反腐倡廉的需要；另一方面，增加了对社保资金的投资运营职能，积极发挥财政投入、财政补贴、政府购买、PPP等组合措施，以带动社会资本和慈善事业崛起，适应了人口老龄化形势，有助于走出老龄化、高龄化、失能化、孤独化的现实困境，实现社保资金的增值保值，弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要，实现“以政管财，以财行政”的民生所需，反馈社保费“取之于民，用之于民”的初衷，同时呼应税务部门的征管体制改革，推进财税体制改革，实现预算管理制度、现代税收制度、中央与地方财政事权与支出责任的“三元共进”，形成社会保障费“税务征收、财政管理、社保服务、审计监督”的管理格局，这完全是符合新时代“供给侧结构性改革”的现实需要。

（二）审计部门的监督职能变化

按照《深化党和国家机构改革方案》的总体要求，深化党中央机构改革部分第三项提到：“组建中央审计委员会”，作为中央层面的决策议事协调机构，该机构的办公室设立在审计署，无疑审计机构的完善能够实现中央形成“集中统一、全面覆盖、权威高效”的现实要求。审计领域职责要坚持并符合党的领导与党的建设要求，审计监督重大事项的政策和方案调整也已提上了议事日程，财政监督和审计监督间的最大变化莫过于将“中央预算执行和其他财政支出情况”的职能由财政部门转向审计部门，与此同时，深化国务院机构改革第三十三项提到：“保障依法独立行使审计监督权，是健全党和国家监督体系的重要内容”，这句话十分重要，在增加审计监督职能的同时，扩大审计监督的职权是完善监督责任的实际行动，正如国务委员王勇强调的那样：能够实现“整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能”。

三、全预算决算监督影响与挑战的有关建议

（一）进一步健全完善监督体系的法律法规

既然财政监督和审计监督已经形成了“内外有别、职责清晰、标准不一”的独立监督方式，那么就有必要进一步规范财政人员和审计人员的工作职责，界定工作专业任务，防范监督领域风险，制定处罚惩治标准，完善公告制度，鼓励民众参与，疏通警示、纠察、治理、反馈的全过程，实现监督体系的法治化、制度化、规范化。

（二）财政监督和审计监督的范围需要扩大

财政监督和审计监督都应该对横向预算进行全范围、多角度、强执行的监督管理，包括：一般公共性预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，审计监督职能不断扩大，有利于倒逼财政监督的内生强化与外生变化；对纵向预算“以上率下”，在财政部将中央预算执行和其他财政支出情况的职能移交给审计部门以后，可考虑综合形成中央、省、省以下三级政府、预算、监督体系，进一步扩大审计监督的外部独立职能，反向推进财政监督职能的合理、科学和高效。

（三）监督范围的重点对象必须明确

在监督过程当中一是要对财政预算内外资金、政府债务、转移性支付资金、专项资金、财政购买服务资金、福利性公益金，具体到“三公”经费、会议培训费、工会经费等各项资金的全覆盖，避免监督的漏管、滴漏；二是要突出“公共性”财政资金的监督，特别是近些年民生财政投入的提高，迫切需要加强对财政政策环境进行监督改善；三是加强税务、审计、财政部门的交流合作，强化预算编制、执行、决算全环节的资金使用与效率监督，对财政资金的收支两端实行监督双向“封锁”。

（四）监督方式是突破发展瓶颈的不竭动力

创新永远是监督发展的核心，对于财政监督和审计监督而言，需要通过搭建丰富的财政监督信息平台和审计信息平台来保证监督数据和结果运营的充分、协调，并在两个平台中设置信息交叉共享数据中心，可以用于日常工作的交流与借鉴，实现财政资金监控合作并保持独立的常态化、机制化，夯实技术监督基础，与“金税”、“金财”、“金统”等已建和预建系统共同发挥合力，形成“互联网+大数据+监督”的多部门、多层级联网协查模式，防范数据篡改，保证数据真实。

（五）加强监督人才队伍建设

第一，疏通审计系统、财政系统、税务系统人才交流机制，培养综合性交叉人才，多组织行业内的干部教育业务培训，可根据5年或10年的时间周期适当进行岗位调整，如重回财政部的刘昆部长说：“原来是监督财政，现在是接受监督”。湖南长沙开福区自2015年就开始进行财政监督和审计监督的联动合作：共议计划、共享信息和共用力量。

第二，完善遴选机制，实现公开合理的竞争环境，打破区域和年龄限制，凸显遴选专业性，打通遴选岗位，不仅限于省级机关数量有限、竞争力大的岗位，可采取全省岗位空缺联动划拨机制，定时定点竞争上岗，改善人员流动，加快高级人才引进聘用制改革，最终降低财政供养成本，提高监督检查的综合效率。

第三，理顺执法资格，目前行政事业单位里存在多种身份人员，包括：复退战士、工人、事业编制、临时人员等，涉及复杂和体量大的人员经费开支和业务安排，上级单位缺人存在的“只借不调”现象普遍，造成原单位在人员编制已满的情况下，实际劳动力人员锐减，增加剩余人员的工作负担，年限周期长的劳动力又由于“职级并行”和或将产生的延迟退休等政策无法提前退休，积极等待养老金增加，可采取弹性退休机制，考虑认真梳理监督资格人员审查，设定积极的奖惩制度，壮大专业监督人才队伍。

四、民生之所呼，监督之所向

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”站在中国特色社会主义新时代，以新的历史视角，为全面改革发展指明了新的方向，让党要管党、从严治党不断向财经领域延伸，由中央示范向地方落实，对于财经大监管体系而言，只有让执行者与监督者相对分开，才能够不断提升监督的效率，降低监督的成本，以最小的成本获得最大的监督效益，以实现纳税人所纳税款之所值，审计部门受国务院委托向全国人大常委会提出中央预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告、审计发现问题的纠正和处理结果报告，向国务院报告对其他事项的审计和专项审计调查情况及结果，依法向社会公布审计结果，向国务院有关部门和省级人民政府通报审计情况和审计结果，间接表示给予地方财政更多的自治权，留出更多的改革试点时间，央地财政关系可以获得新的生命。

理清党的监督、财政监督和审计监督是解决监督体系运行不畅、力度不大、执行不力、合力不强的现实要求，是亮出监督利剑，保持监督活力，做好监督结果运用的现实需要，优化财政监督职能，就是优化审计监督职能，接下来财政监督应该接牢社保基金投资运营的新职能，管理中央财政拨入的资金、减持国有股所获资金及其他方式筹集的资金；制定全国社会保障基金的投资经营策略并组织实施；选择并委托全国社会保障基金投资管理人、托管人，对全国社会保障基金资产进行投资运作和托管，对投资运作和托管情况进行检查，在规定的范围内对全国社会保障基金资产进行直接投资运作；负责全国社会保障基金的财务管理与会计核算，定期编制财务会计报表，起草财务会计报告；定期向社会公布全国社会保障基金的资产、收益、现金流量等财务情况等。

无论是财政监督还是审计监督，其出发点和落脚点都是为了人民幸福，为了维护最广大人民的根本利益，维护国家重要的经济资源和规范经济活动，让“民脂民膏”不流失，让人民不流泪，坚决杜绝和打击财经腐败，做到“监督制度管人管灵魂”，切切实实地实现财政资金全部落入“监督制度的铁笼里”，走进“民生福利的盘子里”。只有两者的结合，才能够更好地强化公权力的硬性约束，彰显监督的磅礴力量，转变政府的服务职能。所以，打造新时代财政监督和审计监督的“黄金组合”已时不我待。

参考文献

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[2]王小龙.新使命新挑战新担当——关于现代财政制度下的财政监督改革创新新思考[J].预算管理与会计，2017，（07）.

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