新形势下长江岸线保护与利用的思考

(长江科学院 河流研究所，湖北 武汉 430010)

1 研究背景

长江干流全长6 300余公里，是世界第三长河，是我国第一大河。长江干支流水运条件优越，是货运量位居世界内河第一的黄金水道。长江通道是我国国土空间开发最重要的东西轴线，连接华东、华中、西南三大经济区，在区域发展总体格局中具有重要战略地位。长江经济带以长江干流为依托，贯穿我国东中西三大区域，覆盖11省(直辖市)，涉及长江三角洲城市群、长江中游城市群、成渝城市群、滇中地区、黔中地区等区域，土地面积约占全国的21%，人口和地区生产总值却均超过全国的40%，具有独特的区位优势和巨大发展潜力。党中央、国务院提出依托黄金水道推动长江经济带发展战略，习总书记指出推动长江经济带发展必须坚持“生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发”。

岸线是水域与陆域的交线，通常指一定水位下水陆交界范围内的带状区域，岸线资源是不可再生的宝贵自然资源。长江岸线的保护、治理、利用与管理是推动长江经济带建设的重要引擎，是加快推进生态文明建设的客观需要，是贯彻落实全面推行河长制的重要举措，是依法履行水行政管理的职责要求[1]。在“大保护”和长江水沙变化的新形势下，如何科学开展长江岸线保护与利用，非常值得思考。以往，王传胜、段学军等从地学角度研究了长江岸线资源的分布特征和开发管理对策[2-3]；罗彬、高嵩等从港口码头利用角度分析了长江岸线利用存在的问题及对策[4-5]；曹玉红、林振山从环境学角度探讨了长江岸线资源的开发[6-7]。本文对新形势下长江岸线保护与利用存在的问题进行了分析，从水动力学和河流演变学角度，对水沙变化和岸线利用的相互影响进行了研究，探讨了岸线保护与利用的辩证关系和利用原则，提出了加强岸线保护与利用的对策措施。

2 岸线利用发展历程与存在问题

长江干流溪洛渡坝址以下河道全长约3 117 km，其中上、中、下游分别长约1 224,955 km和938 km。根据2016年印发的《长江岸线保护和开发利用总体规划》的统计数据，长江干流溪洛渡以下已利用岸线总长度为1 713.1 km，总利用率约为20%。从利用方式来看，主要包括港口码头、取排水口、跨(穿)江设施、生态景观以及其他利用方式。

2.1 岸线利用发展历程

长江岸线利用与经济社会发展水平密切相关，发展历程大体可分为3个时期：

(1)缓慢发展期。2000年之前，这一时期主要特征为粗放利用型，岸线开发较少，且分布较为零散，尤其是改革开放以前岸线利用更少。这一时期岸线管理的相关法律法规尚不健全或执行不到位，未把岸线作为一种稀缺资源，导致出现岸线利用布局不尽合理、利用效率偏低、岸线管理粗放等问题，如小码头占用了深水岸线、公用码头较少等。

(2)快速发展期。大致为2000～2015年，这一时期主要特征为开发主导型。沿江各地提出开发战略，社会经济迎来了快速发展期，交通与城市基础建设不断增多，长江通航条件不断改善(尤其以2000年长江口深水航道的贯通和2003年三峡库区深水航道形成为标志)，水运货运量迅速增长，港口、码头等岸线利用项目也迅速增多。此外，房地产市场的兴起和1.2亿hm2耕地红线的出台，使得土地供需失衡，也助推了河道滩地及岸线的利用。这一时期主要以开发为主导，由于相关法律法规及管理制度相继出台，岸线利用布局更趋合理、利用效率总体较高、岸线管理基本规范，但也存在一些未批先建项目。

(3)转型发展期。围绕长江经济带建设，2016年习总书记作出 “共抓大保护、不搞大开发”的指示，长江岸线利用逐渐由重开发向重保护转变，许多非法码头得到清除整治，水利部门制定了长江岸线保护和开发利用总体规划，加强了规划约束和岸线利用核查与监管。2008年4月习总书记在视察长江时进一步强调“共抓大保护”的重要性。

2.2 岸线利用存在的问题

由于第一时期管理偏弱和第二时期岸线利用较多等因素，使得以往岸线利用存量较大，主要存在如下问题：①局部岸线利用布局不尽合理，如一些污染企业布置在水源保护区和生态保护区；②部分岸线利用效率低，专用码头多、公用码头少，存在多占少用、重复建设等现象；③局部地区存在岸线过度开发现象，引起岸线资源相对紧缺，同时对防洪、供水及生态环境保护带来一定影响；④存在重开发利用、轻保护治理的现象，涉河项目防洪影响补偿补救措施落实不到位；⑤岸线管理的法律法规、体制机制建设不完善；⑥岸线管理涉及交通、水利、环保、农业、林业、国土、住建等多个部门，责权利不明晰，存在多头管理或相互推诿现象，缺乏协调与统一管理。综上，岸线利用存在问题的原因有历史形成、发展观念、多头管理等多个方面的因素。

第三时期，在“大保护”理念的指导下，水利等相关部门加强了岸线管理，长江岸线利用不合理现象明显好转，岸线利用总体有序。通过开展非法码头整治、非法采砂排查、饮用水水源地安全隐患排查、入河排污口核查、岸线保护与利用核查、固体废弃物核查等一系列专项行动，一批岸线利用项目得到整改、提升与规范。但同时长江岸线保护与利用出现了一些新的问题：

(1)已整治码头岸线修复问题。一些非法码头曾对滩地进行了填高与混凝土硬化，并作为堆场使用，有些填筑材料为城市建筑垃圾，有的通过填滩修建实体驳岸式码头或实体引桥，影响行洪畅通和沿岸生态环境。一些地方政府因资金问题，简单地采取覆土复绿方式，未对基底进行处理，遇到大水年份，由于河床冲刷，基底又会显露出来，达不到根治的目的。

(2)涉河项目规范提升问题。由于历史原因或对相关法规不了解，加之长时期缺乏有效的监管，造成目前一些码头的建设与运行缺乏相关部门的审批文件，也未开展相关的科学论证。有些码头或造船企业虽有合法手续，但由于经营不善，目前处于闲置之中。因为缺乏岸线利用退出机制，造成岸线资源的浪费。

(3)岸线保护长效机制尚未建立。目前岸线的使用基本上是无偿的，多占少用、码头“晒太阳”的现象仍存在，缺乏有效的市场经济调控手段，制约了岸线资源的有效保护与科学利用。同时，长江中下游河道处于冲刷发展之中，部分河段河势调整会对涉河工程的运行带来影响，但稳定河势与保护岸线缺乏足够的资金投入，因此亟待建立岸线保护长效机制。

3 水沙变化与岸线利用的相互影响

3.1 水沙变化对岸线利用影响分析

三峡工程运用后，库区形成深水航道，近年来库区泥沙淤积减少[8-9]，如2003～2016年三峡水库年均淤积量为1.21亿t，仅为三峡工程论证阶段的40%，对库区的岸线利用总体是有利的。坝下游水沙过程和河床冲淤发生较大变化，会对岸线的开发利用带来一定影响，主要表现为：①枯水位下降影响。2003～2016年宜昌、沙市、螺山和汉口站同流量枯水位分别下降0.67，2.01，1.21 m和0.98 m。枯水水位的下降将对取水口、港口码头正常运行及航道畅通带来一定不利影响。②局部河段河势变化影响。受清水下泄影响，中下游河势处于调整变化之中[10-11]，如下荆江调关、熊家洲弯道段出现了切滩撇弯[12-16]，深泓线的大幅摆动、汊道的萎缩及崩岸的增多，将给局部岸线利用带来一定影响。据不完全统计，长江中下游仍有约840 km崩岸险段[17]。③涉河工程局部冲刷加剧影响。由于河床的冲刷下切和主流走向的变化，会加剧涉河工程局部河岸的冲刷，使岸坡变陡，甚至引起崩岸，影响岸线的利用。

3.2 岸线利用对洪水位累积影响分析

岸线利用会对河道水沙与演变产生影响，单个工程影响一般不大，但群体累积影响不可忽视。近年来，长江科学院等单位开展了涉河工程群防洪影响研究工作[18-19]。选取长江上游重庆河段，对已建库岸整治工程(最大阻水率为8%)进行了累积影响数学模型计算，结果表明，设计洪水条件下最大壅水值为0.20 m。选取长江中游武汉河段，对11座桥梁(阻水率为2.0%～4.1%)进行了累积影响计算，结果表明，设计洪水条件下最大壅水值为0.12 m。选取长江下游扬中河段，对60座码头(阻水率在2.0%内)进行了累积影响计算，结果表明，设计洪水条件下最大壅水值为0.03 m。以上结果表明，涉河工程群共同作用后，将引起河道洪水位和流场的累积影响。为减小涉河工程不利影响，提出了相应的对策措施：对于库岸整治工程，建议库岸整治工程尽可能减少在峡谷段的断面占用，断面结构型式以斜坡式为优，斜坡与挡墙复合式次之，高挡墙式为劣；对于桥梁工程，应合理确定河段内桥梁密度，必要时建议采用隧道方式穿江，在评估中应对桥梁净空、桥墩数量与型式、阻水面积等内容提出要求；对于码头工程，应合理控制港区规模，上下游港区之间应保持一定的距离，港区内码头群平台前沿线尽量保持平顺，在评估中应对码头平台前沿线布置、结构型式、引桥梁底板高程、排架间距等内容提出要求；对于航道整治工程，建议尽可能少采用丁坝、潜坝等进攻性工程，确需采用时，应控制坝体长度与坝顶高程。

4 新形势下岸线保护与利用

4.1 岸线保护与利用原则

今后岸线保护与利用应考虑如下原则：

(1)保护先行、生态优先。树立尊重自然、顺应自然和保护自然的理念[20]，坚持保护先行、生态优先，在保护中发展、在发展中落实保护。严格按照自然保护区、饮用水水源保护区等各类保护区的要求，划分岸线保护区、保留区及控制利用区，留足生态岸线，留出空白岸线。

(2)合理布局、适度利用。在保护与生态优先基础上，遵循河道自然规律与岸线自然条件，综合考虑防洪、河势、供水、通航、城市发展等多方面要求，统筹兼顾上下游、左右岸，根据不同地区、不同行业的需求，合理布局生态、生活、生产岸线，坚持合理、适度利用原则，加强生态治理，充分发挥岸线资源的综合效益。

(3)节约资源、规范管理。以岸线保护与利用规划为约束，引入市场机制，实现岸线资源有偿使用，促进岸线节约集约利用。加强岸线管理制度建设，严格审批监管，加强执法检查，确保防洪安全、供水安全、生态环境安全。

4.2 岸线保护与利用对策措施

(1)强化规划约束、实施分区管控。在岸线保护与利用规划中，将岸线划分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区[21]，前3个区均与保护息息相关，为体现保护优先原则，需强化岸线规划约束，针对法律法规规定的饮用水水源保护区、国家级和省级自然保护区、国家级和省级风景名胜区、水产种质资源保护区、国家及国际重要湿地等，在岸线利用中明确分区管控要求。

(2)完善相关法规、加强过程管理。完善河湖管理法律法规和相关规划，建立健全长江岸线保护协调机制，推进建立严格的河湖保护和管理制度，实施岸线开发市场准入负面清单制度，加快推进长江保护立法，为长江岸线的依法管理提供法律保障。完善规划项目防洪评价与后评估制度，科学评估岸线利用累积影响。对岸线利用程度较高的江段，适当限制后续项目开发利用，避免引起岸线的过度开发。

(3)探索建立岸线管控长效机制。为促进长江岸线的有效保护和科学利用，加快建立岸线保护与利用的长效机制十分必要。具体如下：①建立岸线承载能力评价制度和有偿使用制度，并与河道治理和岸线保护长期补偿办法结合；②以全面推行河长制为契机，促进部门之间联合执法，加强水域岸线管理保护；③充分运用遥感影像、物联网等新技术，加强岸线动态监控，及时发现违规行为。

(4)加强河道整治与崩岸治理。岸线稳定性受制于两岸边界条件及河势变化影响，因此加强以河势控制和崩岸治理为重点的河道整治非常必要。建议根据《长江中下游干流河道治理规划(2016年修订)》，按轻重缓急，逐步实施规划的河道治理工程，积极推进重点河段的系统治理，为岸线保护与利用提供良好的河势条件和防洪安全保障。针对长江崩岸突发性强、危害性大的特点，建立崩岸监测预警机制和崩岸应急抢护长效机制。

5 主要结论

(1)将长江岸线利用发展历程划分为缓慢发展、快速发展和转型发展3个时期，前两个时期以开发为主导，第三时期以保护为主导。分析了以往岸线利用存在的问题，包括布局不合理、效率不高、重开发轻保护等。通过近期的专项整治，不合理现象明显好转，但也出现一些新问题，包括已整治码头岸线修复、涉河项目规范提升、岸线保护长效机制的建立等。

(2)水沙变化和河势调整会对部分河段岸线利用带来一定影响。岸线利用工程密集河段存在洪水位和流速的叠加，进而对河道行洪带来一定影响。应针对不同的涉河项目，提出减缓累积影响的对策措施，同时建议加强河道监测分析。

(3)提出了新形势下岸线保护与利用原则：保护先行、生态优先，合理布局、适度利用，节约资源、规范管理。提出了今后加强岸线保护与利用的对策措施：强化规划约束、实施分区管控，完善相关法规、加强过程管理，探索建立岸线管控长效机制，加强河道整治与崩岸治理。