BOT模式经济适用房项目供热系统应用研究

李茂月

(重庆大学，重庆 400044)

0 引言

在国际金融危机背景下，我国推出了保障性住房的民生工程。2008年，经济适用房投入资金占总投入的2/3，建设资金主要来自财政主导的政策性支持[1]。集中供热作为现代化城镇基础设施，具有节约燃料、减少城市污染等优点，是住宅类房屋供热采取的主要方式。从供热规模、供热范围和能力而言，新建住宅小区需要自行解决供热问题，而且集中供热具有相对优势[2]。但其所需要的庞大资金，除了政府的主导外，还应该有其他融资创新。鉴于经济适用房供热系统会有稳定的收入，可以考虑引入BOT模式。

1 集中供热系统存在的问题

1.1 政府大包大揽

当前，一般的基础设施项目(如集中供热系统项目)在建设中，政府承担了每个建设阶段的任务，但政府并不能满足某些阶段的工作要求，不能实现对每一个阶段的风险控制。这种不科学的建设方式凸显了传统建设中存在的问题：一是资金来源渠道过于狭隘。传统建设中资金来源主要为政府拨款[3-4]，容易造成资金缺口。二是由于政府承担了过多的工作，但又缺乏专业性，因此效率较低、公共服务效果往往不尽人意。事实证明，适当引入民间资本可以克服传统建设模式的弊端，并能创造良好的效益。

1.2 运营管理难

在集中供热系统运营管理阶段，政府往往缺乏经验，收益机制建设不成熟，市场的把握、技术设备的更新程度、项目运作、职业化培训都较为缺乏。可以通过招标方式，选择专业化的单位负责项目专业化模块。这些单位不但拥有专业化的技术与方式，还有专业人员对整体做出适宜的策略与措施，包括项目的定位、功能、收益、成本、维护。将以往政府单位的部分管理责任转移[5]，能实现项目管理由低级向高级的转变，有助于解决我国集中供热系统中存在的政府管理效率低、收益率低等问题。

1.3 资金短缺

发展集中供热系统的核心之一是资金的筹集问题。资金短缺主要有3个方面的问题：其一，资金来源不明确。虽然关于政府投资部分的规定相对明确，但对社会资本仅为指导性质，如企业可通过发行债券、基金等方式进行投资，但没有出台详细的操作方案，实际操作困难。其二，资金需求量大，融资渠道有限。经济适用房项目集中供热系统随着经济适用房的大量建设而增加，资金需求量大且具有长期性。现主要来源为政府资金和银行贷款，但由于经济适用房具有公益性和保障性的特点，中央财政资金有限，各地方政府积极性并不高，在财政压力下容易将其推给国有企业，使得事权和财权不匹配，建设难以持久。另外，银行方面由于期限与利息的原因，优惠政策难以落实。其三，缺乏专业融资机构。我国经济适用房项目规模庞大，专业融资机构对于供热系统的资金筹集可以起到良好的促进作用，但我国现融资机构数量较少，且对于保障性住房的融资还较为缺乏专业性。因此，要想弥补资金的缺口，需要寻找其他的资金来源。

2 经济适用房供热系统应用BOT模式的适应性分析

2.1 利用社会闲散资金，减少经济适用房建设投入

国民经济数据以及中国银行统计数据显示，我国城镇居民储蓄额在增加，社会上存在着大量闲散资金。通过BOT融资模式，既能解决经济适用房项目中集中供热系统的资金问题，又能帮助扩展民间资本面临的投资渠道。BOT模式为集中供热系统的资金建设提供了可能。

2.2 供热系统作为不可或缺的配套，具备稳定的收益机制

集中供热本身的收益具有很好的属性，其作为建筑不可或缺的配套拥有大量用户，按相关规定向热用户收取供暖费作为收入，在BOT模式下能使多方受益。对于企业而言，一方面，能够节省供暖设备的采购支出；另一方面，能够集中精力专注开发环节，提高开发商的美誉度。对于业主方而言，其关心的主要问题是按时、按质得到供暖、生活热水的服务。引入锅炉系统BOT的合作机制，不再由业主支付设备后期维护费用，可避免因设备、系统产生歧义而引发纠纷；对于政府而言，建设经营移交之后的供热系统已经具备收益能力。

2.3 引入专业运营，合理风险机制分配

采用BOT模式，实现合理的风险分配机制，以达到经济效益的最大化，如特许经营期间实行供热设备设施产权分界、管理维护及产权转移。则在委托经营期限内，凡属于企业的投资范围，其所有权归企业所有，由企业负责维修、维护、更新(质保期外企业不负责户用热量表的维修更新，其维修更新由政府或政府指定委托单位负责，户用热量表的所有权归甲方所有)。在委托经营期限内，凡属于政府的投资范围，其所有权归政府所有，由政府负责维修、维护、更新[6]。锅炉房房屋所有权归政府所有，政府在企业委托经营期限内无偿提供给企业使用。双方合作期满后，原属于企业投资范围内的锅炉设备及其配套设施所有权归政府所有，但企业不再无偿承担相应的维修、维护责任。政策、法律类风险由政府承担，而资金运营等风险分担给企业。

3 BOT模式在经济适用房项目供热系统工程中的市场运作

3.1 运作原理

政府等公共部门对于经济适用房项目供热系统给予政策性支持与财政补贴资金，通过委托或招标的形式选择项目公司达到使用权转移，但保留所有权。项目公司在特许经营期间，以私人的形式对供热系统进行建设、安装、维护与经营，为热用户提供配套设施，即通过锅炉转换热水供给住宅、公建等冬季采暖供热系统，并负责辖区供热系统全程管理、维护及锅炉房供暖设备更新换代。特许经营期结束后，将供热系统移交给政府。模式流程如图1所示。

图1 BOT模式运作流程图

3.2 运行实施构架

3.2.1 项目决策和立项阶段

在项目决策和立项阶段，经济适用房项目供热系统BOT建设模式需要从宏观角度考虑建设方式、规划等是否可行，在可行性报告分析后再决定是否正式立项。此阶段主要有两项研究任务：一是采用BOT模式是否合适；二是项目能否实现经济效益。第一个任务：需要考虑BOT模式涉及的多方主体能否合作顺利，资金的筹集、项目的管理能否正常进行，政府的优惠政策、银行的贷款、私人企业参与的可能性、可行性甚至持续性，项目公司的管理职能与组织方式，项目对于私人企业的吸引力以及政策对其的影响力，各利益相关方的风险分配机制，BOT模式的综合性。第二个任务：需要考虑供热系统的市场经营情况与实际建设情况，包括技术分析、市场定位、资本金现状与成本、收入等经济效益分析。在可行性分析后，做出项目概算，符合建设及运营能力则进行项目立项，筹备进一步事宜。

3.2.2 项目招标和谈判阶段

立项之后，则开始项目招标和谈判阶段，主要涉及3个步骤，分别是招标、投标和谈判、签订特许协议书。

(1)招标部分。由政府等公共部门自行或委托发布关于经济适用房项目供热系统BOT融资建设的招标公告，可采取资格预审的方式，同时对符合条件的单位发布招标文件。文件核心内容为BOT模式下双方投资范围、合作及运营期限的界定。

(2)投标部分。投标人需在规定日期内提交投标文件，此期间若有疑问，政府等公共部门需对此做出答复。投标文件需要按照招标文件的要求做出相应方案。

(3)谈判部分为整个阶段的核心工作。确定中标者后，政府等公共部门与私人企业需要明确双方的权利与义务、风险与回报，这关系到合作能否顺利开展。在合同中需详细规定以下内容：规划、优惠政策、合作方式、资金来源、投资回报方式、利润及本息处理方式、特许经营期、特许权、风险分配机制、设计方案、施工组织形式、运营管理、维护处理、移交程序、违约处理等。双方需就以上内容进行协商。

3.2.3 组建项目公司和融资阶段

项目公司的组建需在政府等公共部门与私人企业共同商议的基础上进行，私人企业与政府等公共部门签订合同后，按照特许协议规定的内容组建。项目公司对集中供热系统进行独立管理，自负盈亏，对建设与经营每个阶段的融资、建设、经营、移交直接负责，同时也需要与进行合作的政府等公共部门，以及设计、施工、监理单位进行合作商讨，为项目的实施做出决策与实施计划。

在项目融资上，其融资效果与政府或金融机构没有直接关联，但政府与金融机构会有一定的助力，政府的优惠政策、金融机构的协助、项目的公益性会为争取银行长期贷款的优惠利率而加分。融资的核心竞争力在于组建项目公司本身的私人企业，即项目发起人、稳定的现金流、强大的建设实力与专业管理能力。通过强有力的号召，能够聚集大量的民间资本。

3.2.4 项目建设阶段

项目公司需要就建设内容安排设计方案、施工组织方案、现场施工，保证质量、进度、成本合理实现。如有必要，除与各责任方对接以外，还要根据项目规模与难以度确定项目管理模式，如DDB、EPC等。此外，材料与设备的采购、项目经理部的组织结构形式等同样需要考虑。

3.2.5 项目运营阶段

集中供热系统建设安装完成后，项目公司自行或委托专业运营公司对供热系统进行管理，主要是对其进行经营，并按照合同内容对供热设备进行维护与更新，为热用户提供优质的服务。政府等公共部门在此期间对项目运营进行监督，规范运营。本阶段也是项目公司唯一有收入的部分，通过向热用户收取费用归还本息、收回投资、上缴税款、获取利润。

3.2.6 项目移交阶段

依据BOT模式的特点，合同规定，项目公司在特许经营期满后需将供热系统移交给政府等公共部门。根据特许协议，项目的移交可以按约定价格执行或者无偿移交。政府需要做好交接之后的继续经营工作，保证为热用户提供优质的产品与服务，实现稳定性与连续性。这一阶段的重点在于移交的责任、利润、纠纷的划分与解决。

4 经济适用房项目供热系统BOT模式应用对策建议

目前，国内外对于BOT采购模式的理论研究已经较为成熟，但对于BOT模式的实际应用操作还处于探索阶段，大型基础设施的涉猎较多，但关于经济适用房项目这类保障性住房的应用研究还较为缺乏。这是因为不同建设项目的BOT融资应对的具体棘手点不同，运行特征存在较大差别。集中供暖系统由于其规模一般较大，对于BOT模式来讲是比较适合的，但在实践中处于起步阶段，还缺乏一定的指导，主要存在三方面难点：项目承办人的选择、特许经营期的确定、风险的控制。针对以上三点，提出建议如下。

4.1 项目承办人的选择方式

一般通过公开招标的形式选择项目承办人，由政府等公共部门发布招标公告，潜在的投标人可以进行投标准备。BOT模式在供热系统的招投标环节一般使用资格预审模式，发布公告后，对投标者资格审查，含资质、财务、综合实力等，并通知预审通过的单位参与竞标。

在竞标环节，BOT项目的评判方式一般分为两种：一种是特许期固定，以特许价格为评判点；另一种是价格固定，以特许经营期或最小收入现值竞标。但供热系统必须采用政府规定的价格，因此经济适用房项目供热系统竞标模式为第二种。若是价格确定，以净现值为评判点的竞标思路在于比较投标人在预计的经营期内总收入现值最低，能够获取项目，实际经营期的为实际累计的项目收入现值与报价相等的时期，期满后需移交政府。若是价格确定，以经营期为评判点的竞标思路在于评判投标人自身的竞争能力，包括建设、运营、管理能力，达到期望收益率所需要的经营时限，最短者中标。这两种评判标准的选定应取决于风险的大小程度，若是项目收益风险较大，选择以净现值的方式对项目双方都不利；反之，若收益风险较小，则主要采取特许期长短的竞争方式。但在不确定性环境下，以净现值的方式可以吸引更多的投标人，项目成功的可能性也越高。

评标阶段，则在综合考量单位实力、运作能力后，需对投标者进行排位，对有意向者进行合作洽谈，洽谈内容主要为特许协议。若没有成功，下一位继续洽谈。对单位的考察，应当包括技术方案、经济运行指标、类似工程成绩、综合实力等方面内容。

4.2 特许经营期的确定方法

特许经营期的确定方法主要从3个方面考虑：

(1)从结构考虑，分为单时段与双时段两种。单时段是建设期与运营期结合；而双时段指两者分开。综合供热系统自身因素，建议双时段特许经营期，特许经营期起点始自运营期。

(2)从时长考虑，有固定与弹性两类。固定特许期，不得随意更改，需要严格执行；弹性特许期则是指期限不固定，在上文项目承办人确定的过程有提及，若是价格固定，以净现值作为评判点的方式确定的特许经营期其时长为实际收入累计现值与报价相等。因此，经济适用房供热系统BOT建设项目在投标竞标时，以经营期为竞标点，宜采用双时段结构，固定期限，完成建设与运营，到期后，进行移交工作。若是采用的以净现值为评判点，则运营至累计达到报价时为止[7]。

(3)从激励措施考虑，根据结构与是否采取措施分为四种，每一种方式其收益与风险息息相关，单时段不带激励措施，运营时间靠实际完工时间确定，早完工，缩短建设周期，延长运营期，增加了收益；反之，由项目公司自行承担损失与风险。单时段带激励措施，提前完工可以获取奖励。单时段不带激励措施，完工风险属于项目公司，同双时段不带激励措施，双时段带激励措施则提前有奖，运营期与完工点不直接相关，同样承担完工风险。从项目双方角度考虑，可以考虑采取激励措施，早日完工[8]。

因此，建议设计为“双时段+固定+带有激励措施”的特许经营期。

4.3 主要风险的应对措施

主要风险有政治风险、完工风险、运营风险、服务质量风险、技术风险、违约风险，应对策略见表1。

(1)在政策风险的应对上，由于可预见性不高，宜进行转移，方式为采取购买保险或执行担保。

表1 风险应对策略

(2)在完工风险的应对上，主要是通过采取严格把关企业的策略，保证设计单位的设计水平符合标准与要求，同时对设计进行严格的监督和把控。同时，对于工期而言，需要合理的规划进度，同时实施激励措施对于工程的完工有着积极的作用[9-10]。

(3)在质量与成本方面，做好风险的转移工作，对质量严格把控，双方确定好投资范围，以免引起成本的增加。

(4)在运营风险的应对上，加大提高技术水平的措施引入，提高入住率，降低成本，确保收益。

(5)在服务质量的应对上，主要由项目承办人承担责任，为热用户提供优质的服务是其本分，若出现纰漏，尽可能进行采取风险转移等措施。

(6)在技术风险应对上，从生产与施工两方面着手，政府需要对私人企业进行严格的审查，确保其拥有先进的生产技术水平，同时实行风险转移，私人企业则在施工时注意工艺与设备技术上的改进与创新。

(7)在违约风险应对上，主要注重合同的签订，对于履约保证金与银行保函严格把控，同时在合同的履行中尽量协商洽谈，做好合作对接。

5 结语

引入BOT模式，就经济适用房项目供热系统进行融资建设，既能解决当下的资金紧缺问题，也能扩宽民间资本的投资渠道。集中供热系统主要具有专业性强、便于调节控制、优越性、收益稳定等特点，存在运营难、资金短缺的问题。设计BOT模式在经济适用房项目供热系统的应用过程与具体构架，探讨项目承办人的选择方式和特许经营期的确定方法具有一定参考价值。

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[2]李海斌，徐凯，索雨麦，等.供热管网系统节能评价体系构建研究[J].供热制冷，2017(11)：28-31.

[3]Zhen Yu Zhao，Jian Zuo，George Zillante.Factors influencing the success of BOT power plant projects in China：A review[J].Renewable and Sustainable Energy Reviews，2013(22)：446-453.

[4]冯文俊，刘文俊，李世芳，等.长江三角洲地区集中供暖的研究[J].煤气与热力，2016，36(8)：1-3，12.

[5]毕波.从集中供暖的南北之争说起[J].江苏城市规划，2015(10)：44-45.

[6]盛和太，柯永建，王守清.民营企业发展BOT项目的风险管理研究：基于某污泥处理项目的案例分析[J].土木工程学报，2012，45(1).

[7]赵若凡.高校后勤设施BOT模式应用研究[D].济南：山东大学，2013.

[8]郑可冉.公租房BOT融资模式的政府激励机制研究[D].武汉：华中科技大学，2013.

[9]张立颖.BOT模式在住宅区集中供暖工程的应用研究[D].北京：北京交通大学，2014.

[10]曹彬，李敏，欧阳沁，等.基于实际建筑环境的人体热适应研究——集中供暖与分户独立供暖住宅对比[J].暖通空调，2014，44(10)：79-83.PMT