河北省农村基础设施PPP项目风险分担*

刘万才 徐征 郑浩然

(河北农业大学渤海校区，河北 黄骅 061100)

0 引言

当前，河北省农村基础设施建设处于相对落后的窘境。为改变这一现状，PPP模式得以引进和推广。但是由于政府缺位、越位，私人部门积极性不高，公众认知度不高等主观因素和自然地理条件等客观因素的制约，PPP项目的风险较高。为了更好地应对和控制风险，本文基于风险分担的角度，探讨了河北省农村基础设施PPP项目的前期准备和标准化风险分担结构，以便于更好地发挥河北省农村基础设施PPP项目的优势。

1 河北省农村基础设施与PPP模式的结合

1.1 河北省农村基础设施建设的窘境

在全国范围内，河北省的经济发展水平处于相对落后的位置，由此导致河北省的农村建设也受到了制约。河北省农村基础设施建设的融资渠道较为单一，主要依靠政府支持，资金严重缺乏，在很大程度上限制了农村生产发展。与此同时，相关制度的不完善也大大降低了基础设施建设项目的运行效率，制约了农民的消费，未能真正提升农民的生活质量。

要整体改变河北省农村基础设施现状，首先需要扩大融资规模，丰富融资方式，为基础设施建设输入新的血液。在这一过程中，地方政府必须发挥主导作用，通过制度保障等措施予以积极配合。由此，PPP模式成为河北省农村基础设施领域改革的重要选择，即积极引入新的投资主体——私人部门，共同参与基础设施建设，提供更好的公共产品服务。

通过表1可以看出，河北省农村基础设施建设主要项目整体上处于发展中的状态，发展潜力较大。例如，在文化娱乐设施方面，“非常满意”占4.51%，“满意”占28.20%，“不满意”占67.29%。这说明河北省农村基础设施建设的质量并不乐观，同时也暴露了农村文化娱乐设施建设与城市的差距。在环境卫生方面，从固定垃圾堆放点来看，超过1/4的农村没有固定的垃圾堆放点，说明当地农民生活环境没有保障，垃圾随意丢弃。从生活污水排水系统来看，随处排放比重接近50%，说明农民饮水质量没有保障。在提倡环保节能的当前形势下，环境卫生的建设水平是一个地区可持续发展的重要前提。由以上数据可知，河北省农村环境建设能力不足，建设水平不高。需注意的是，表1只反映了主要项目，还有很多项目并未涉足，这也说明实际存在的问题更多。

表1 2016年河北省农村基础设施建设主要项目现状

数据来源：中国统计年鉴(2016)。

1.2 PPP模式的引进

PPP模式是一种创新、和谐的运行机制，主要功能是通过公共部门和私人部门的合作更好地完成社会基础设施建设。即通过政府和私人部门在一些基础设施领域的专业合作，使私人部门的优势得以在一些周期较长、收益较慢的项目中更好地发挥，使这些项目的运作比原来更专业、更高效。引进采用PPP模式，不仅扩展了融资渠道，而且提高了农村基础设施建设领域的积极性。

2 PPP模式下河北省农村基础设施建设的特点

河北省基础设施建设与PPP模式的结合整体上处于初级阶段，表现的总体特点是：范围有限，运作效率较低，效果不明显。

(1)范围有限是指运作的市场化水平比较低，私人部门只能介入一些小型的基础设施建设项目。此外，政府部门和相关人员存在局限性，未能更好地激发私人部门的积极性，更不会承担大型的基础设施建设领域。

(2)运行效率低下、效果不明显是指由于公私合作双方缺乏相关经验，在实际的建设过程中急于求成，忽视长期积累，短期倾向合作严重，最终导致没有实质性地提高基础设施水平。而且，相关的工作也没有很好地量化，缺乏科学的考核制度，漠视农民利益。

3 PPP模式下河北省农村基础设施风险的原因

导致PPP模式下河北省农村基础设施风险较高的原因，既有主观因素，也有客观因素，其中主观因素起主导作用。

3.1 主观因素

主观因素是指基础设施建设PPP模式项目中的主体(政府、企业、社会公众)本身存在的不足。

3.1.1 政府的缺位、越位

产生这一现象的主要原因是政府没有真正做到科学行政、依法行政，政府职能模糊不清，未能发挥正确主导作用，具体表现为缺位与越位：政府缺位是指在法律法规方面和监督指导方面的欠缺；政府越位是指在具体的人事设置上过度干涉，在具体的项目建设上过度指导。政府在项目建设过程中应该是提供公共服务的主体，是项目的规划者，而不是项目的执行者；是监督的引导者，而不是操作的干预者。政府缺位与越位的结果是降低了企业的积极性。

3.1.2 私人部门的积极性不高

私人部门即企业是整个项目的实际运行者，但是私人部门并没有很大的参与积极性。除了项目周期长、收益回报慢等原因，归根结底是由于私人产权的界定不清，这直接影响了合作的积极性和利润分配的正规性。

同时，河北省的私人企业发展规模不均，主要发展在北京、天津周围，河北省北部和南部则发展的规模较小，和贫困地区的主要所在地吻合。19个全国500强企业主要是第二产业的传统行业，新型投资行业较少；河北省私营企业的资金实力有限，也是农村基础设施建设中受阻的重要原因。

表2 2017年河北省私营企业前20名的各城市数量

数据来源：河北省统计年鉴(2017)。

表3 2017年河北省19个全国500强企业的产业项目

数据来源：河北省统计年鉴(2017)。

3.1.3 公众的认知度、满意度不高

大多数农民并没有认识到PPP项目的潜力，也没有一个合理的诉诸渠道，使其在信息的获取上没有前瞻性。从表4可以看出，农民对现有的基础设施建设状况并不太满意，在整体上农民不满意的人数要大于满意的人数。所以，农村基础设施的质量还有待完善。

表4 2016年河北省农民对基础设施建设的满意度

数据来源：中国统计年鉴(2016)。

3.2 客观原因

自然地理因素的制约也是PPP模式下河北省农村基础设施建设风险的重要原因。河北省农村发展不平衡，而且自然地理环境的差异性也加大了项目的风险。天气、地质等地理环境增加了PPP项目的难度，使得其中的不确定性加大。

从表5可以看出，在资金规模上一般农村要远远高于贫困山区，这3年时间在河北省农村基础设施建设上大概投入6000亿，而贫困山区仅占240亿。在布局上，贫困山区因地理原因的影响，也只能建设基础设施农业，高端农业设施建设还有待发展。

表5 河北省农村2016—2018年基础设施资金投入和布局

数据来源：中国统计年鉴(2017)。

4 风险分担的具体措施

在高风险的项目下，必须人为降低风险才能使项目顺利完成。而风险分担又是一个项目从头到尾的过程，必须在各个环节做好准备。

4.1 前期准备

4.1.1 选择合适的项目

合适项目的标准是能够构造良好的盈利模式：盈利模式的可控性主要是调整项目的相对垄断性以应对具体情况。当盈利强劲时，可以选择适当地降低项目垄断性；而当盈利不强劲时，可以选择适当地提高项目垄断性。这样，就可以应对具体的情况，如水厂、电厂建设时可以签订合同规定产品的定价。

4.1.2 地方政府转换职能

地方政府应永远把为人民服务作为工作的第一信条。现阶段最重要的就是政企关系科学化，既能保障政府的指导作用，又能激发企业的积极性。地方政府应切实转换职能，做好自己的角色定位，坚守自己的职责。

4.1.3 完善激励机制

(1)建立最低营业收入保障。以政府的财政实力作为保障资金，在私人部门现金流大幅度下降时，给予一定的补贴。

(2)不给无发展潜力的项目第二担保，使竞争力较弱的项目处在一个相对安全的环境。

4.1.4 社会公众提高认知度

社会公众也应该同步学习，认识到PPP模式的先进性，积极支持河北省农村基础设施PPP项目。

4.2 标准化的风险分担结构

风险分担是在标准合同的前提下，坚持权利与义务对等的原则，让公共部门和私人部门分别承担政策、法律风险和商业风险。

4.2.1 风险分担原则

按照投资项目的盈利多少共同进行分配。也就是说，在经济承受的能力范围之内进行合理的风险评估后，按照公平、有效的原则给公共部门、私人企业、投资银行和其他投资人进行分配。

4.2.2 风险分配机制

(1)私人部门承担商业风险。融资阶段、运营阶段、分配阶段等商业风险应主要由私人部门来承担。因为私人部门在此过程中是具体的运行者，可以落实到具体责任，容易建设一个权利义务对等的风险分配机制。

(2)公共部门承担政策、法律风险。政府是落实政策、法律的执行者，对政策、法律的变动享有最先知情权。所以，地方政府在河北省农村基础设施PPP项目中要主动承担这部分风险，提高企业的积极性。

(3)主动借助外部力量。如在项目实施过程当中，运用保险合同、证券市场等资本力量使企业的风险得以量化，在资本市场上得以分担，掌握在企业的可控承受范围之内。

总之，风险分担要在公共部门和私人部门分配均衡。为了顺应PPP项目的长期性，不能让私人部门承担超过自身经济实力的风险，这样容易导致整个项目停滞不前。

5 结语

河北省农村基础设施PPP项目的标准化风险分担使基础设施项目的风险掌控在可控的范围之内。这对于拓宽PPP模式的融资渠道，提高运行效率等具有极大作用，是河北省农村基础设施领域的重大进步。

[1]彭超，任春丽，王余丁.河北省农村公共基础设施建设调研分析[J].河北农业科学，2011，15(2)：121-123.

[2]王伟婷，刘培琰.PPP模式促进河北省农村基础设施建设分析[J].经济纵横，2017(9)：56-57.

[3]张雷.PPP模式的风险分析研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2015.

[4]梁冬玲.PPP模式建设项目隐形风险研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2014.

[5]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].财政税收与资本市场，2015(1)：78-89.

[6]翟永威.PPP项目风险分担模型研究[D].长春：吉林大学，2016.

[7]彭飞.PPP项目风险管理研究[D].合肥：安徽建筑大学，2016.

[8]喻雯雯.PPP项目建设风险与收益分配的研究[D].成都：西南交通大学，2011.

[9]柯永建，王守清，陈炳泉.基础设施PPP项目的风险分担[J].建筑经济，2008(4)：31-35.

[10]沈月领，王占军.基于农户视角的河北省农村基础设施建设状况评价[J].贵州农业科学，2013，41(5)：209-212.PMT