福建省高校负债问题梳理及应对策略研究

唐青峰

（福建农林大学金山学院, 福建福州, 350002）

一、引言

随着高等教育改革的逐步推进, 教育部门提出了建设“双一流大学”的建设目标，标志着我国大学的目标从数量向质量转变。为了解决发展中存在的资金瓶颈问题，高等学校通过借债的方式筹措资金，在一定程度上缓解了学校资金紧张局面的同时，也引发了一系列的债务风险问题。为此，各级政府部门强力介入，严控甚至叫停高校举债，并划拨专项化债资金。但目前许多高等院校仍面临债务存量规模大、还本付息压力重的艰难局面，如果不能加以有效处理，可能诱发一系列财务风险，最终影响高校健康持续发展。

二、福建省高校负债情况

（一）样本及分类说明

根据原《高等学校财务制度》规定，高校负债是指高校所承担的能以货币计量,需要以资产或劳务偿还的债务。主要包括借入款、应付及暂存款、应缴款项和代管款项等。本文各个院校负债数据主要指银行借款等融资性债务，不包括由于日常运行产生的应付或代管类负债。

本文院校总数89所，囊括了全省所有高校。根据省教育厅公布的《2017-2018学年福建省各级各类学校基本情况表》及其网站其他公告分类标准，其中公办高校60所，民办29所；本科院校37所，专科52所。

（二）负债情况分析

从负债规模看，福建省高校近三年总负债均达到60个亿以上，公办高校的负债额三年均高于民办院校，且显逐年下降趋势。从负债学校数量看，全省每年都有一半以上的学校处于负债状态，同时数量也在逐年递减（见图1）。当然，这个统计还不包括各个学校存在的隐性负债，典型形式是工程未付款。具体而言，全省高校负债有如下特征：

图1 福建省高校总体负债情况

1. 公办高校的存量债务依然较大

近年来公办院校的债务规模虽有所下降，但存量仍然较大，截至2017年年底，仍有33.94亿元未清偿债务，其中12所省重点建设高校债务总额仍然高达15.10亿元。

2.不同层次的院校负债额差距明显

下表1按不同分类标准对全省高校负债情况进行分析，可以看到，省属院校平均年负债额为11393.46万元，比市属院校的4357.94万元高出一倍以上；本科院校的校均负债额也比专科院校高出近7000万元。如果按公办院校和民办院校区分，则两者的差距相对较小。

表1 全省高校2015-2017年负债分类表单位：万元

3.民办院校债务风险较高

一是民办院校平均负债高于公办院校。如表1所示，民办院校平均负债为8200多万元，而公办院校仅6800多万元。如果再进一步细分，可以得到下表2结果。从下表可以看出，民办本科的校均负债水平是最高的，独立学院排在第二位，第三则是公办本科院校，最低的是公办专科，校均近2000多万元。

表2 全省高校2015-2017年负债细化分类表单位：万元

二是民办高校偿债压力较大。表3列示了近3年来公办和民办院校的债务收入比和债务支出比情况。可以发现，公办院校整体负债收入比或负债支出比基本维持在20%以内，而且显逐年下降的趋势。与此不同的是，29所民办院校2015年的比例均达80%以上，2016年和2017年甚至超过100%，负债水平竟然超过学校的总收入或总支出，处于高负债运行状态。

表3 2015-2017年全省高校负债占收入或支出比例

再看表4中全省高校本息支出占总支出比重情况，民办院校基本是公办院校的两倍左右，到2017年甚至高达18.45%，这种居高不下的偿付比例，说明民办院校面临较大的资金压力，可能会挤占学校正常的教学和科研活动支出。

表4 全省高校本息支出占总支出比重

4.普遍存在借新还旧行为

根据统计，近三年来，全省89所高校中有12所存在借新债还旧债的情况(见表5）。这种情况遍布各类型院校，既包括省属和市属院校，也存在本科或专科院校中，既有公办院校也有民办院校。不同程度的借新还旧行为，从侧面反映了部分高校面临较大的偿债压力和偿债风险。

表5 借新还旧学校分布情况

（三）结论

我省公办院校的整体债务水平低于民办院校，从偿债压力与风险角度看，民办院校要远远高于办公院校，特别是民办本科院校，高负债运作使得高校资金链非常脆弱，很容易发生偿债风险，一旦现金流断链，不仅影响学校的日常运作，还会迫使高校通过借新债还旧债或续贷来解燃眉之急，从而形成恶性循环。

三、成因分析

（一）财政拨款不足，办学经费有限

财政拨款和学费收入是高校主要的收入来源。近年来，我国财政性教育经费投入持续增加。根据教育部、国家统计局、财政部发布的2017年全国教育经费执行情况统计公告，2017年国家财政性教育经费为34207.75亿元，占GDP比例为4.14%，其中普通高等学校生均一般公共预算公用经费支出增幅为5.44%。这是自2012年首次超过4%以来连续六年保持在4%以上。但是，相对其他国家我们还是处于较低水平，大部分高校仍面临经费紧张的问题。从表6全省收支结余情况可以看到，公办院校虽然逐年提高，但校均绝对值仍然较低；而民办院校更是连续两年赤字。在生均拨款方面，我省公办本科高校虽然达到了1.2万元，但还是低于浙江、江苏和广东等沿海省份，比如，根据《中国教育经费统计年鉴》，2016年福建省高职院校生均拨款为12383元，而浙江省和广东省均超过14000元，江苏省则达到16131元，差距明显。在我国，高校财政拨款包括生均拨款和专项拨款，其中专项拨款是高校建设的专用资金，学校不能够随意变更资金用途，更不能偿还债务。更重要的是，民办院校目前还无法享受到与公办高校一样的财政拨款政策待遇，财政拨款收入占比较低，办学经费主要来源于学杂费收入，随着人员成本的大幅增长，以及扩招后改善办学条件、建设新校区，很多高校都只能依靠举债解决资金问题。

表6 全省高校2015-2017年收支结余情况单位：万元

（二）政府限制公办院校贷款

2009年12月，福建省教育厅、财政厅、发改委印发《关于化解八所省属高校银行贷款债务的若干意见》的通知（闽教发〔2009〕141号），要求到2015年8所高校债务负担均控制在学校预算内外收入（不含专项收入）10%以内，并从严审批新上项目，严格控制新债发生；2011年4月，福建省财政厅、教育厅《关于开展省属有关高校减轻债务负担化解高校债务风险的通知》（闽财教〔2011〕34号）要求，严格控制新增贷款，降低债务规模；同年8月，福建省财政厅、教育厅再次发文《关于加强省属有关高校化债管理工作的通知》（闽财教〔2011〕91号），要求从紧从严控制新增贷款，防止出现“边化边借、边增加债务”的问题。截止目前，各个公办高校化债工作已经告一段落，公办高校的贷款也受到严格监控，因此，公办高校债务规模逐年下降，债务风险仍属于可控的较低水平。

（三）资金压力主要来自基建项目

很多高校都正经历着扩大招生、高校合并、新校区建设的教育改革过程，在高校扩建或新区建设过程中，大部分高校都是通过银行贷款的方式来满足巨额建设资金的需求。上述提及的多所省重点建设高校，入驻当地大学城后的基建投资是其背负沉重债务的直接原因。从表7可以看到，我省高校债务资金有80%以上是用于基建项目开支。从公办高校角度，高校的基建项目主要服务于高校的发展，力求满足办公、教学、生活等多层次需要，同时也必须兼顾改善师生生活条件的要求，基建项目具有非营利性，大量举债投入却没有盈利或回报，最后只能靠财政资金化债。与此不同的是，有些民办院校则依靠教育政策红利，利用扩建或新建校区名义圈地，并且以贷养贷，随着建设规模的不断扩大和招生指标规模的变化，许多学校容易陷入债务危机之中。

表7 用于基建项目支出占总负债比重

（四）民办院校贷款限制较少

作为利用非国家财政资金举办的教育机构,民办高校办学经费依赖于举办者投入和学费收入，几乎全部为自筹资金。而民办高校要生 存和发展，仅靠举办者投入和学费收入或少量的捐赠是不够的，特别是办学初期资金投入巨大，融资是必然选择。从资金供给方看，银行对企业存在不同程度的惜贷，而高校和企业相比，不仅属于适格民事主体，还有可靠稳定的财政拨款和学费收入作为收入来源，银行认为高校不会破产，存在财政兜底幻觉，加上项目融资规模大，容易快速提升单位经营业绩，为此，银行更倾向于选择学校作为贷款的对象。另一方面，近年来，银行受国家信贷政策的影响，即使对公办院校的贷款项目很感兴趣，但是迫于当前省里的信贷政策不敢轻易放贷。故而退其次，选择民办高校积极放贷。从某个方面来说，民办院校的校园资产、土地、收费权等都是优质抵押物，整体风险要比企业更低，加上一些民办院校几乎实现市场化办学，不管是政府监管力度还是与银行的贷款谈判方面，贷款限制条件较少。

四、有关我省高校债务管理的几点建议

习近平在十九大报告中强调，要实现高等教育内涵式发展。未来几年，还会有部分高校为改善教学环境、提升教学质量等需求而新建校区、购置设备，进而产生贷款需求。与此相对应的是，大学生数量将呈现递减趋势，造成高校特别是民办院校收入减少，偿债能力递减，若不及时加强贷款管理，高校将面临无法偿还的困境。所以，有关高校和政府部门要切实采取有效措施，消化存量债务，避免出现高校债务反弹，逐步降低债务风险。

（一）分类管理，限额负债

在我省高校未来发展的过程中，应当区分民办与公办院校，分类管理，适度负债。一是政府有关部门要加强监督管理，认真做好债务统计工作，切实把负债底数摸清，动态掌握高校债务风险状况；二是应尽快出台相关办法，对不同类型院校坚持分类施策，要求各高校明确化债计划和限期，明确各类债务分年化解规模、偿债资金安排、逐步降低债务率等风险指标的目标；三是强化贷款立项审批约束力度，有效抑制不具备还款能力的项目建设。同时管控好融资的金融“闸门”，督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定还款来源或明显缺乏偿债能力的贷款项目，金融机构不得提供融资。

另一方面，高校应树立正确的政绩观，认真贯彻新教育发展理念，对学校基建项目需进行反复论证，做到资源共享，避免重复建设，同时强化财务预算收支管理，秉持“量入而出”的预算原则，坚持谁举债谁负责，以免过度举债、无序举债。

（二）充分发挥政府引导作用

1.动态调节高校生均拨款标准。目前我省大部分高校的生均成本已显著高于生均拨款，政府应根据各高校的实际投入情况适时增加生均拨款金额，制定相应的长效管理机制，并通过相关专项资金给予引导支持，强化政策和绩效导向。在经费拨款方面，适当照顾民办院校，建立专业分类分档支持体系，通过提高生均拨款、公用经费拨款额度，加大民办高校财政投入。近两年来，省财政每年安排民办高校发展专项资金 3000万元，未来应进一步加大拨款力度，确保民办高校充分享受教育制度红利。生均拨款暂时难以提高的，各级政府可以根据自身财政状况通过贴息、减息等方式对高校建设债务给予一定的财政补助，减轻高校负债办学贷款利息负担。[1]

2.持续推进化债工作。根据财政部化解高校债务风险的有关意见精神，高校是化债工作的责任主体，高校应统筹资源，以土地置换、安排事业收入等方式积极偿还贷款，地方财政要加大支持力度，帮助高校化解债务。《福建省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出,要加大财政补助力度，完善高校债务化解和风险控制机制。目前我省高校集中化债阶段已经结束，但高校债务危机并未彻底根除，未来的工作应该建立长效机制，防范和化解高校债务反弹。比如，陕西省政府规定，未经省政府批准，各高校不得自行举债，银行也不得向高校审批和发放新增贷款；山东省则要求债务到期后必须偿清，禁止续贷，违规盲目举债将追究相关责任人的责任，并规定了60%的债务率红线。这些都我省可以参考借鉴，同时针对我省个别高校新校区建设较晚，受化债政策及严控新债要求的约束，财务压力较大的情况，有关部门可以进一步深入调研，制定针对性的解决方案。

3.鼓励高校积极争取社会捐赠。我省双一流建设实施意见中明确提出研究建立高校捐赠收入财政配比奖励制度，有关部门应尽快启动捐赠收入财政配比奖励制度，并将制度扩大惠及其他类型高校。

（三）拓展筹资渠道，优化筹资结构

2017年9月，甘肃省发布《关于进一步加强省属高校债务管理工作的通知》，通知要求各高校要通过各种方式多渠道筹集资金偿还债务，逐步降低债务风险。诚如上述，我省部分高校债务余额较高，特别是未来还有重大基建投入的学校，仅仅依赖盈余资金是不可能完全清偿债务和完成基建项目的。政府应该允许高校在合理的范围内扩大筹资渠道，筹集资金，相应的降低借款风险。[2]比如，对于一些基建项目，可以引入社会资本，采用PPP等方式减轻高校资金负担；对于高校大型设备的采购需求，可以采用融资租赁方式，高校按期支付租金，合同期满后，设备所有权归高校所有；对于新校区建设，可以借鉴省外或本省福州大学的成功经验，允许新建新校区的高校按照相关规定通过资产置换变更老校区部分土地使用权和用途，获取的资金用于新校园建设。