莱茵河治理模式对中国实施河长制的启示

2018-03-26

水资源开发与管理 2018年2期

(1.重庆水利电力职业技术学院，重庆永川 402160；2.西南大学资源环境学院，重庆北碚 400715)

为认真落实党中央、国务院决策部署，坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为目的，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖生态系统健康、实现河湖功能可持续利用提供制度保障[1]。

较早进入工业化社会的西欧国家，在社会发展过程中河流也遇到了诸多问题，如：水质污染、鱼虾灭绝、河流生态系统退化，及由此产生的一系列生态灾难促使西欧国家痛定思痛，转变发展思路，大力整治河流，取得了较好的成效，其中最为典型的成功案例当属莱茵河的治理，由污染最为严重时的“死河”到恢复勃勃生机[2]。其治理经验为中国全面推行“河长制”、实现水环境的长效治理提供了借鉴。

1 莱茵河的污染及治理历程

莱茵河是西欧第一大河，发源于瑞士境内的阿尔卑斯山北麓，西北流经列支敦士登、奥地利、法国、德国和荷兰，最后在鹿特丹附近注入北海，全长1232km，是一条著名的国际河流。19世纪末，工业革命对煤炭、石油等资源的消耗量剧增，以德国鲁尔工业区为代表的多个工业区沿莱茵河分布，大量能源、化工、冶炼企业从莱茵河索取工业用水，同时又将大量废水排入河内，重金属化合物、农药、碳氢化合物和有机氯化物等6万多种有害化学品进入河流导致莱茵河水质急剧恶化，生物物种以惊人速度减少。到20世纪60年代后期，莱茵河水质更加恶化，在德国，从美茵兹到科隆200km长的河段，鱼类完全消失，科布伦茨附近的水中溶解氧几乎为零，河面上弥漫着苯酚的味道，下游国家无法以莱茵河水作为饮用水源，莱茵河被冠以“欧洲的下水道”“欧洲的厕所”等恶名[3]。

面对莱茵河日益严重的污染，沿岸国家在创造经济奇迹的同时，还没来得及尽情享受经济发展的成果，就不得不品尝自己种下的苦果：呼吸不到新鲜的空气，看不到蓝天白云，喝不到甘甜的河水。莱茵河流域生活着5800万人，其中2000万人以莱茵河为直接水源，面对着日益恶化的生存环境，人们开始思考——以牺牲环境为代价来换取经济的高速发展值得吗？在此背景下，1950年7月，由荷兰提议，瑞士、法国、卢森堡、德国等国参与的“保护莱茵河国际委员会(The International Commission for the Protection of the Rhine, ICPR)”成立。ICPR是一个国际政府间组织，为莱茵河流域的国家提供一个合作平台，ICPR最有力的支持是社会舆论，随着民众对生态意识的觉醒，人们要求政府采取措施治理污染，在这种背景下，各成员国于1963年签署了《伯尔尼公约》，赋予ICPR更大的权利，1970—1985年期间，各成员国实施了多个减少污水排放项目，并投资兴建生活和工业污水处理厂，在ICPR的努力下，莱茵河水质有所改善。但是欧洲当时需要的是经济繁荣，对莱茵河治理的前提是首先满足人们的生产和生活需求，对治理工作仍然缺乏足够的热情，这种状态一直持续到1986年。1986年11月1日夜里，瑞士桑多兹化学公司位于巴塞尔附近的仓库发生大火，1351t农用化学品起火，并造成爆炸，十几吨剧毒化学品随着消防灭火水流进了莱茵河，几百公里的河水被严重污染，河中的动植物被彻底毁灭，所有从莱茵河下游取水的水厂被迫关闭，沿岸各国之前投入的数百亿美元治污费用全部付之东流。桑多兹污染事件震惊了全世界，也成为莱茵河治理过程中的关键转折点，惨痛的教训改变了一些政治家的犹疑态度，进而全力支持环境保护，为莱茵河“置之死地”而后生扫除了政治障碍[4-5]。1987年ICPR各成员国制定了“莱茵河行动计划”，首要任务是改善莱茵河的水质，他们制定了一系列目标和措施，减少有害物质排放，仅在新建和维护污水处理厂一项上，就投入了300多亿欧元，与此同时，各成员国和地方政府则制定了更严格的排放标准，为整治莱茵河提供法律保障。到1994年，ICPR提前实现了绝大多数减排目标，工业污染源地区完全达到了减污50%的目标，很多污染物甚至减少了90%，莱茵河水质很快得到恢复，目前莱茵河的工业和生活废水处理率达到97%以上，已经完全达到了饮用水源标准，甚至一些河段河水可以直接饮用[6]。

2 莱茵河成功治理对中国实施河长制的启示

江河湖泊是地球的血脉、生命的源泉、文明的摇篮，也是经济社会发展的基础支撑，具有不可替代的资源功能、生态功能和经济功能。习近平总书记多次就生态文明建设作出重要指示，强调要树立“绿水青山就是金山银山”的意识。全面推行河长制是落实绿色发展理念、严守生态底线的必然要求，是维护河湖健康生命的有效举措。欧洲莱茵河的治理经验，其中一些措施对中国推行“河长制”，实现中国江河湖泊的长效治理具有十分积极的借鉴意义，具体如下。

2.1 转变发展观念

莱茵河的治理历程告诫我们，侥幸思想解决不了问题，反而可能引起更严重的环境问题。19世纪中期，在现代自然科学和工业革命的助力下，莱茵河沿岸国家的人们逐渐抛弃了对自然的崇拜和敬畏，转向征服自然的道路，当时大多数人相信工业化是万能的，技术发明可以解决一切问题，可以无限增加社会财富，这种经济发展优先的观念在经济快速发展的同时，也导致莱茵河污染日益加剧。直到1986年桑多兹事件的爆发，使人们意识到靠破坏环境换取经济发展的道路是走不通的，于是开始放下征服自然的姿态，考虑如何与自然友好共存，同时采取多种有力措施治理污染，最终让莱茵河得以恢复昔日勃勃生机[7]。

目前中国大力推行“河长制”，根本目的是营造人与自然和谐发展的环境条件，这就要求各地要转变发展观念，树立人与自然和谐相处的理念。然而一些地方在发展过程中，仍然抱有侥幸心理，以经济发展为优先原则，对包括水环境在内的环境保护意识不强，投入不够。在全面推行河长制的过程中，必须首先转变观念，牢固树立人与自然和谐发展的理念，真抓实干，才能真正实现河湖的长效治理。

2.2 搭建高效率的运作平台

莱茵河的成功治理与ICPR的高效运作密不可分，ICPR有12名工作人员，通过制定各项标准、规范，各成员国遵守执行，社会舆论监督，保证了ICPR所指定的标准和规章制度能够落到实处[8]。中国推行的河长制作为一种工作机制，有关部门要在河长的组织领导下，各司其职、各负其责，密切配合、协调联动，依法履行河湖管理保护的相关职责，避免往日“九龙治水水难治”的困境。这就要求搭建一个高效率的运作平台，如设立河长制办公室，建立河长会议制度、信息共享制度、工作督察制度，定期通报河湖管理保护情况，协调解决河湖管理保护的重点难点问题，并依托平台制定和完善“河长制”的各项规章制度，同时监督实施。

2.3 制定完善的“河长制”管理制度

江河湖泊是流动的生命系统，河湖之病表现在水里，根源在岸上，破解河湖管理的难题，要求在河长制的工作机制下，完善河长制管理制度，包括落实责任体系(明确各部门职责)、执法制度(整合涉水法律、法规，统一协调执法，避免出现各自为战、相互推诿的情况)、考核制度(制定具体的考核方案和评分标准，将考核结果作为考核评价领导班子和干部的重要依据)，完善的管理制度是河长制发挥长效机制的保障。ICPR成立后，先后签署了一系列保护莱茵河的协议，并制定了多项标准；ICPR编制年度报告，对各国削减污染和恢复生态环境的进展情况进行评估，督促各国不同部门加强措施以全面达到削减污染的目标[9]。

2.4 制定科学合理的治理目标

ICPR各成员国于1987年制定了“莱茵河行动计划”，提出用10年时间，将有害物质的排放量降低50%的目标。中国江河湖泊众多，存在的问题各异，治理过程中必须坚持问题导向，制定切实可行的近期和中远期治理目标，因河施策、系统治理，且不可急功近利，搞一刀切。对生态良好的河湖，要以预防和保护措施为主，维护河湖生态功能；对生态恶化的河湖，要着眼源头控制、水陆统筹、联防联控，加大治理和修复力度，尽快恢复河湖生态；对城市河湖，要划定管理保护范围，重点消除黑臭水体，连通城市水系，实现水清岸绿、环境优美；对农村河湖应加强清淤疏浚、做好生活污水和生活垃圾处理。

2.5 严格执法

严格执法是全面推行河长制的有效保障，严格执法包括严把涉水行政许可审批关，确保涉水行政许可依法、合规、高效；加强涉水综合执法队伍建设，不断提升执法人员执法素养和执法能力，配置完善的执法设备，加强巡查巡视力度；完善涉水违法处罚细则，依法依规严厉打击涉水违法行为。ICPR各成员国对违规排污的行为执法十分严格，如：对企业排污收取高昂的排污费，排污费包含污染物造成的环境损失，排污者所交的罚款必须足以修复所造成的环境影响，而且这种执法是在公众和媒体的监督下进行的，一旦企业违法将面临高额的罚款，并接受公众、媒体的谴责，提高了企业的违法成本[10]。

2.6 建立健全监测预警系统

实时掌握水质变化情况，积极运用科技信息技术手段，对重要河流、交界断面、污水处理厂和重点水污染物排放企业安装污染源自动监控设施，实施远程监控，收集日常数据，加强比对监测，积极预警，全面掌握河湖水质状况。ICPR各成员国在莱茵河流域建立了一整套监测预警系统，从瑞士到北海入口设立了9个国际水质监测站，对短期和突发性污染事故进行监测预警，一旦有突发污染事件发生，由预警监测站、环保部门和水警组成的应急系统就会马上启动；在取水点附近的河堤上安装高科技传感器，定期自动提取样本进行水质分析；对城市污水处理系统实时监管，并将监测数据传到实验室，管理者能够在最短时间内发现污染源及其扩散情况，为污染治理赢得时间，也为污染事件的处理和损失赔偿提供了证据支持[11-13]。

2.7 加强污染源控制

污染源有效控制是改善水体水质的根本[14]，ICPR通过制定规则，要求工业污水和城镇生活污水必须通过污水处理厂处理达标后排放，对不符合排放标准的企业进行严格处罚并依法关停；加强垃圾分类与处理，严格防范垃圾随降雨径流进入水体；为防止出现类似桑多兹事件的重大污染事故，要求经营者必须向主管单位报备联系方式、物品列表、活动等，提供详细资料并实施主要事故预防政策，编制安全报告、内部应急预案，对不符合营运要求的，可以强制禁止营运，建立重大事故灾害数据库，预防再次发生事故；对于农业面源污染，加大生态农业发展力度，减少农药、化肥的使用量，改善农业耕作措施，减少农业面源污染水量，近年来在欧洲盛行的生态农场，使环保变成一种生活方式[10]。

2.8 积极调整产业结构

河长制要求各地实施产业转型升级、加快水污染防治。在众多的水生态问题中，最突出的是污染问题，实质是发展方式和产业结构的问题。实现河湖环境的有效改善，要求各级政府加快产业结构调整，淘汰落后产能，推进企业转型升级[15]。如德国的鲁尔工业区曾经是欧洲工业的引擎，也是莱茵河流域污染最为严重的地区之一，面对越来越严格的环保要求，在20世纪中后期经历了痛苦的转型过程。埃森煤矿曾经是世界上最大、最现代化的煤矿，最高峰时年产量达到1.5亿t，创造了德国的经济奇迹，为了保护莱茵河，埃森不得不转型，2001年，埃森煤矿成为世界文化遗产，成为鲁尔区经济转型的标志，商业和服务业日益繁荣，当年的生产车间变成了大型剧场，昔日的矿工变成了导游解说员，鲁尔区产业结构的成功调整，为减少向莱茵河的污染排放量做出了重大贡献。

2.9 公众参与

人民群众对河湖保护与改善情况最有发言权，要通过河湖管理保护信息发布平台、河长公示牌、社会媒体、社会监督员等多种方式，主动接受社会和公众监督；加大新闻宣传和舆论引导力度，提高社会公众对河湖保护工作的责任意识和参与意识，营造全社会关爱河湖、珍惜河湖、保护河湖的浓厚氛围。在对莱茵河的治理过程中，企业受到各方面的压力去重视环保——不仅仅是来自政府的，更多是来自居民的，所以他们能够很自觉地去维护环境，处理污水。ICPR通过媒体的宣传和使用现代化的在线信息系统，增强公众有关水资源价值的意识，提高信息对普通民众的透明度。此外环保教育从娃娃抓起，告诉孩子们只有一个地球，健康的自然环境对人们的健康十分必要。

2.10 防洪与生态治理的有机结合

从19世纪初期开始，人们对莱茵河进行了大规模整治，堤坝建设、裁弯取直及湿地开发使莱茵河洪泛区面积减少了80%，同时河流宽度变窄，使水位升高，流速加快，洪峰从瑞士巴塞尔到德国的卡尔斯鲁厄，流速增加了近3倍，下游洪水发生的概率大大增加，此外水流加速也侵蚀了河床，严重破坏水下生物的栖息地。1998年，ICPR制定了“防洪行动计划”，提出了“给河流以空间”的口号，恢复天然河道，增加洪泛区，以实现洪水治理和恢复莱茵河生态系统的双重目标。

3 结论

欧洲著名的国际河流——莱茵河，在工业革命后遭受了十分严重的污染，一度物种灭绝殆尽、河流生态系统几乎彻底瘫痪。沿岸各国人民借助工业革命的技术革新，在使得经济快速增长的同时，发现包括莱茵河水质在内的环境问题日益突出，并威胁到了人们的身心健康。在经历了一系列波折之后，莱茵河沿岸各国人民意识到技术不是万能的，经济社会的发展不能以牺牲环境为代价，否则将遭到自然界的严惩，进而转变思路，成立了保护莱茵河国际委员会(ICPR)，制定了一系列保护措施，最终使莱茵河的污染得到有效治理，河流又恢复了勃勃生机。

目前中国正在全面推进“河长制”，以期实现江河湖泊的长久治理。同时由于中国河湖数量众多，面临的问题较为复杂，在推行河长制的过程中，面临着诸多困难。它山之石、可以攻玉，莱茵河的治理经验告诉我们，无论之前的污染有多严重，只要能正视问题，同时采取科学合理的措施，定能实现河湖的长效治理。

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[2] 王庆忠.国际河流水资源治理及成效：湄公河与莱茵河的比较研究[J].安徽广播电视大学学报，2017(1)：9-13.

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[4] 洪宇.国际跨界水环境管理经验探析——以莱茵河为例[J].科技情报开发与经济，2008,18(26)：74-76.

[5] 李占一.合作博弈视角下的国际环境治理合作：以莱茵河为例[J].系统工程，2015，33(5):142-146.

[6] 刘伊曼.莱茵河的重生之旅[J].世界环境，2016(6)：64-67.

[7] 周刚炎.莱茵河流域管理的经验和启示[J].水利水电快报，2007,28(5)：28-31.

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