施工企业如何适应PPP模式

崔 志 华

(太原市政工程总公司，山西 太原 030002)

1 PPP概念简述及特点

1.1 概念

PPP的英文名称是Public-Private Partnership，中文译为“公私合伙制”。PPP最早源自英国，20世纪末，PPP模式传入中国。

在我国因PPP模式主要由政府与央企或国企主导，可以理解为：政府将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业)，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，以使政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

1.2 特点

1)PPP模式具有多样性。PPP是BOT,DBFO,TOT,BOOT等形式的总称。PPP分为两大类:一是由政府付费项目，另一种是由使用者付费的项目，称为特许经营的项目。

2)PPP具有复杂性。一个PPP项目涉及政府部门、企业、社会公众，始终需要将三者的利益协调一致。

3)PPP具有长期性。一个PPP项目一般需要十几年或更长的时间，如果仅仅有三五年的话，对政府而言，不能实现采用PPP所要达到的结果，相反会更加加剧了财政负担，导致政府债务增加。

2 我国推行PPP模式政策的作用

1)为降低地方政府财政风险，国务院在2014年年底要求全面停止地方政府融资平台作用，鼓励引入社会资本参与基础设施的投资、建设、运营。政府借PPP模式纾解地方政府债务压力是最基本、最直接的目的。

2)完善社会主义市场经济体系建设。传统模式下，政府公共项目的业主一般是与政府有着直接隶属关系的城投公司或住建局下属基建办，并不是真正意义上独立的市场主体。采用PPP模式，政府职能变为“放、管、服”，让企业真正成为市场的主体，项目的决策和运营将完全遵循市场规律和市场规则来进行。

3)促进传统施工企业向现代企业转型，施工企业参加PPP项目，施工企业有了在主营业务链向上游延伸的投资渠道，实现投资、建造一体化，企业可以获得投资收益。施工企业凭借自身优势，对项目建成后顺便提供维护、维修、保养，又可以获得服务收益。因此，施工企业将由原来单靠施工业务收入，转变为既可有投资收益，又可获得运营维护服务收入，一举三得。

从传统的施工承包模式向更高层次的PPP模式转变，企业通过并购和重组实现企业的快速发展壮大。

3 施工企业应转变观念，有条件地积极参与PPP竞争

3.1 建立与PPP业务相适应的管控组织

为适应PPP所要求的一体化经营模式，施工企业须具备市场考察、资本运筹、项目施工及运营管理四大能力。除已具有的施工能力外，其他三大能力均是短板，需要尽快采取措施补齐的。

1)企业应在市政工程(垃圾处理、污水处理、城市轨道交通)、高速公路、水利工程、电力工程等基础设施领域里，选择适合自己的专业范围和发展方向。

2)由于PPP业务多、造价高、合同体系复杂、投融资管控难度大，与传统施工企业有明显的区别。因此，企业除了传统的职能机构外，还必须新设与PPP业务相适应的战略规划、政策研究、投融资管理、内部审计、法律事物、风险预控等职能部门，并配备与新的业务部门相适应的人才资源，专门从事PPP业务工作。

3)为弥补企业在投融资、项目运营等方面的短板，有必要与相关成熟的机构建立长期、稳定的合作关系。或聘请财务、法律、融资、运营管理等方面的顾问，帮助企业PPP业务部门相关职能发挥。

4)采用PDCA管理方法，保障PPP每一项工作流程能有章可循、规范有序。

3.2 合理评审PPP项目

对有意向的项目，收集相关资料：如政府财政承受能力评估报告，项目所在地的社会、政治和财经方面的信息，尤其是近两年人代会政府工作报告；对项目进行全面考察后，结合公司实际情况，进行初步评审，规避伪PPP项目，有“原罪”等质量风险的PPP项目，在风险可控、能力可及的基础上，选择符合公司要求的项目进行PPP业务开拓。

3.3 多方参与，确保项目程序合理

在开发过程中，从实操角度出发，以结果为导向，综合与项目有关的各方意见，尤其是金融机构的建议，必要时，可以邀请有意向的金融机构参与项目开发，组织三方会谈，明晰各自的诉求，通过沟通，在与融资有关的关键条款上面，如项目立项手续、财政支付保障措施，尽可能达成统一。

3.4 与经济实力强劲的其他企业联合投资

联合经济实力强的企业，或采用所有权与经营权分开的经营模式。

4 PPP项目风险分析、识别与应对

企业参与PPP项目，需要牢记的原则是：首先是风险可控，其次收益合理。

4.1 从PPP项目自身属性分析及对策

依据资金回报来源可分为经营性、准经营性、非经营性项目，其风险侧重点各不相同。

1)对经营性项目，最大的风险就是市场风险，是否能预见市场发展趋势、掌握相关法律，是非常关键的。如污水处理厂项目，一般都要求政府承诺最低用量，来保障基本收入来覆盖成本。高速公路项目收入作为使用者付费(过路费)，需要结合政府用地与建设规划，承诺最低交通量。

2)准经营性项目，除使用者付费外，还要求政府进行可行性缺口补贴。非经营性项目完全由政府付费，对参与这两类PPP项目来说，政府财政的承受能力是判断项目风险的关键，企业需要尽力争取政府保障条件，如纳入本级财政预算的人大决议，保证政府能够按时还款。

对项目等级而言，在同一地区省级PPP项目付款主体是省级财政，违约的风险很低；其次为具有良好市场前景的地级市和区县级，违约风险较低。而经济欠发达的地区，政府还款意愿和能力均不好。

4.2 项目实施过程风险识别与应对

4.2.1项目初期

1)企业需识别的最大风险就是项目合法合规性。合法合规的关键点是项目是否立项，有无同意采用PPP模式的批文，是否申报纳入省PPP项目库等。具体讲，政府投资的项目都要申报发改委立项，PPP项目也不例外，这是合法的基本要求。PPP项目立项后，需由本级人民代表大会通过，同意采用PPP模式，这是项目采用PPP模式的合法依据。很多金融机构都是以项目进入省库作为融资的必要条件之一。

2)企业需要进行初步测算，一般项目投标中，下浮率为主要报价指标。评估在项目期内项目公司偿还银行借款后，项目的收益是否还能满足社会资本方的投资要求。

3)企业需对政府信用风险进行评估，对于非经营性的项目，如果本级财政偿付能力低，就有项目违约的风险。

4.2.2项目准备阶段

对于企业来说，承包PPP项目，企业要从一个投资者的角度去全面评估项目是否合理。现阶段，由于一些地方政府未对PPP模式深刻理解，只是为响应国家的要求包装一些“PPP项目”，这些项目就可能潜藏很大风险，因此企业更需要提高评估能力，降低整体经营风险。

4.2.3项目采购阶段

企业着重关注项目采购、谈判、合同签署等环节的合法合规性，降低政治和法律风险。

4.2.4项目执行阶段

融资风险是最大的风险。大部分社会资本方都需要利用项目公司进行项目融资。政府保证条件是项目顺利实施的关键。

在非经营性项目中，政府购买服务的资金来源能否纳入本级财政预算并通过人大决议是后期能否实现项目融资的关键。在合同谈判中，尽量在合同内锁定政府承诺，比如：收费项目限制竞争、税收的优惠、财政补助等等。

5 选择PPP项目经验总结

1)核定PPP项目投资额。根据当地政府的财政补贴能力，总投资一般不宜小于2亿元，也不要超过当地一年财政预算的80%，且当地一年财政预算收入不低于10亿元。最可靠地是优选国家百强县市或地级市，因为年财政预算收入低于10亿元的地方政府，财政往往入不敷出，金融机构也不敢投入。

2)选择工程含量大于60%的PPP项目。工程含量是指建安费占项目投资总额的比例。工程含量超过60%以上的PPP项目，是企业最可靠的、最直接的、最主要的利润来源。

3)选择PPP项目融资对象。应选择期限长、利率低、金额大的银行及保险资金才是PPP融资的适合资金，且PPP融资成本要低至6%左右。

4)注重增信条件。银行和保险公司同意PPP项目融资的前提条件就是在没有担保和回购的条件下，要求政府增加信用条件。对于经营性项目:增信需要明确付费的稳定性和持续性；对于非经营项目：增信就要保证补偿的可预期性，比如土地出让指标、土地出让价格等；对于政府补贴项目：增信就要求地方政府有较好的财政能力及信用，并列入地方人大常委的“人大决议”，或要求财政部门出具“承诺书”，将PPP项目还款列入中长期财政预算。

综上所述，PPP项目运作过程中情况复杂，风险较大。但施工企业在新时期行业经营模式改革中，应审时度势，抓住机遇，实现施工总承包向工程总承包模式转变，谋求企业新形式下更大的生存与发展空间。

[1] 财金[2014]156号,财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知[Z].

[2] 发改投资[2014]2724号,国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见[Z].

[3] 财库[2014]215号,财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知[Z].

[4] 财金[2015]21号,财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知[Z].