黔西南州古茶树资源保护立法研究

朱毅，徐俊昌



黔西南州古茶树资源保护立法研究

朱毅，徐俊昌

（贵州省黔西南布依族苗族自治州农业委员会，贵州兴义 562400）

中国是茶的故乡。中国西南部滇、黔、川地区是公认的茶起源地。贵州省黔西南位于该区域的核心地带，是迄今世界唯一既有古茶籽化石证明，又有活体植株实证的茶发源地。多种因素影响下,区域内古茶树资源面临严重生存危机，立法是保护自然植物资源的基本手段之一,《黔西南州古茶树资源保护条例》已经省人大批准颁布实施。本文拟通过黔西南州古茶树资源保护的立法实践进行探讨，为相关或类似资源保护提供可资借鉴的思路和方法。

古茶树；资源保护；立法研究；黔西南

1 研究背景

1.1 黔西南州在茶资源起源地中的地位

中国西南部滇、黔、川地区是公认的茶起源地。研究表明，我国野生茶树种群地理水平分布以北纬25°为中线，东经105°为中轴，东经95°～108°为中心分布区（占比60.12%），即滇、黔、桂、川交界区域[1]。黔西南州位于北纬24°38′～26°11′，东经104°35′～106°30′,居于野生茶树种群核心分布区。同时，该区域也是迄今世界唯一既有茶籽化石证明[2]，又有活体植株实证的茶起源地。黔西南州开展古茶树资源立法保护研究具有特殊的重要意义。

1.2 黔西南州古茶树资源保护现状

黔西南州古茶树资源研究始于上世纪40年代初,80年代后又进行了多次调研和资源普查。研究表明，黔西南州大茶树数量众多，生物学特性表现独特，区域内分布的四球茶、秃房茶、大厂茶、大理茶等茶组植物都呈现出较为原始的特征。 “中国古茶树之乡”普安县发现了目前国内最古老、最大的四球茶树和野生四球古茶树居群[1]。该县域内的四球茶涵盖了野生型、栽培型和野生与栽培茶种自然杂交的过渡类型。四球茶在茶树起源、演化和分类研究上具有重要价值。

20世纪80年代调研结果，当时仅普安、晴隆两县的沙子镇、江西坡镇有不同种类野生古茶树10余万株，茶树品种资源300余种。到2009年再次调研的结果，发现原有古茶树群数量急剧下降，很多有价值的古茶树已不存在，一些珍稀古茶树品种资源受到严重破坏，现存古茶树面临过度开发利用和人为毁损的情况，核心区域内的古茶树种群出现了生存危机。

为此各级地方政府党委和政府及相关部门给予了高度重视，在农业部、省、州政府支持下，对野生古茶树集中分布区停止了林业生产性砍伐，建立了省级森林公园，在古茶籽化石发现地和古茶树集中区建立了保护工作站，启动了立法保护程序，深入进行立法研究成为必然。

1.3 植物种质资源重要性的认识

植物种质资源是人类生存和发展最有价值的宝贵财富。特有的种质是国家的重要战略资源。古茶树种质资源即是茶产业可持续发展的战略性资源。作为茶树种质资源分布核心区域之一的黔西南，如何提升古茶树种质资源保护战略意义、潜在的重大科研和经济价值认识，通过立法途径加以促进显得尤为必要。

1.4 经济开发利用价值

随着人们生活水平的不断提高，基于对天然、野生保健产品的盲目追崇，野生古茶树茶产品受到市场高度关注。野生古茶树茶青从每斤数十元，一路飙升到数百元，甚至上千元，利益驱使导致很多古茶树受到近乎毁灭性的破坏[3]。竭泽而渔的后果，将直接导致资源毁灭性灾难。也使其经济可持续性利用价值成为虚幻。通过立法，规范相关开发利用行为，是保护资源可持续利用的最基本手段。

1.5 古茶树资源的文化价值

茶文化是茶植物利用衍生出来的枝叶，而古茶树资源是茶驯化、利用之根本。没有古茶树资源的发生也就不会有茶资源的开发利用和茶文化的产生[4]。茶文化的挖掘与发展又将为古茶树资源保护、开发、利用带来良机。对古茶树资源进行立法保护，将促进茶文化与茶文化产业的健康发展。

2 古茶树资源保护立法依据与立法现状

2.1 国际法

涉及生物物种保护的国际法主要是《世界自然宪章》和《联合国生物多样性公约》。

《世界自然宪章》由联合国大会于1982年10月28日通过。《宪章》规定，应尊重自然，不损害自然的基本过程，不得损害地球上的遗传活力，各种生命形式都必须至少维持其足以生存繁衍的数量，保障必要的栖息地。要求《宪章》载列的各项原则应列入每个国家的以及国际一级的法律中，并予实行。

《联合国生物多样性公约》是一项有法律约束力的国际公约。公约确认了缔约国对其自然资源的主权权利。规定，国家决策过程中要考虑到生物资源的保护和持久使用；采取关于使用生物资源的措施…，鼓励制定生物资源持久使用的方法。”公约要求，“每

一缔约国应制定或维持必要立法和／或其他规范性规章，以保护受威胁物种和群体。”

中国是联合国主要成员国，又是生物物种资源大国，履行国际承诺，既关系到国家形象和国际信誉，同时也是保护自身国家利益的迫切需要[5]。

2.2 国内法

古茶树资源保护立法主要涉及《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、国务院《古生物化石保护条例》、农业部《农业野生植物保护办法》、《贵州省森林条例》、《国有林场管理办法》、《森林公园管理办法》等10余部法律法规和规章。

2.3 古茶树资源保护立法现状

针对古茶树资源保护开展地方立法工作的主要为云南省相关地区。如云南省临沧市制定实施了《临沧市古茶树资源保护办法》；西双版纳傣族自治州颁布实施了《西双版纳傣族自治州古茶树保护条例》，并制定了相关实施细则。古茶树资源保护法规的制定有力促进了当地古茶树资源保护与开发工作。

3 黔西南州古茶树资源保护条例文本结构与主要内容

3.1 条例文本结构的确定

《立法法》六十一条法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目，鉴于本条例属于对特有资源进行保护的单一的地方性法规，条例层次安排上，以简明扼要为原则，舍去“篇、章、节、条、款、目”的结构形式，直接从“条”开始下推运用。

3.2 条例主要内容

《黔西南州古茶树条例》共26条，包括立法目的、立法依据、保护对象及保护对象的界定、适用范围；明确各级政府及其相关部门的职责；规定资金筹措方式和运行原则；明确相关法人和自然人的权利义务；规定古茶树资源保护及开发利用许可；明确倡导鼓励和表彰奖励事项；规定禁止内容和法律责任。

4 条例重点内容讨论

4.1 保护对象界定、法律依据与条例适用范围

《条例》规定，“本条例所称古茶树资源，是指自治州行政区域内生长的野生型茶树植株本体及根、茎、叶、花、果、种子，或相应器官的部分组织，以及相应物种形成的野生茶树群落，或者具有历史文化内涵和研究利用价值的古茶园，树龄100年以上栽培型古茶树，古茶树茶籽化石。”

《条例》将保护对象明确为 “古茶树资源”，而不是“古茶树”，这是因为在本行政区域内遗存的四球茶、大厂茶、秃房茶等均为珍贵野生原始茶种质资源，这部分野生茶不应以树龄来确定是否属于保护对象，从有利于保护植物种质资源角度出发，只要是野生分布，处于原生境条件下的都属于条例保护对象[6]。不因是否为古茶树，而纠结于树龄的长短；条例不仅把茶树植株本体作为保护对象，还把其器官或部分组织均纳入保护范围，也是出于对遗传物质的保护考虑；对于栽培型古茶树界定为100年以上，一是，业内专家共识，二是，国内各地就珍惜名贵树木保护的立法实践也是以树龄100年为限；古茶籽化石具有重要的科研、历史、文化价值，对于茶植物起源与演变、茶文化追溯均有重要意义，所以一并纳入古茶树资源进行保护[7]。

依据《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》的有关规定，本条例规定 “在本自治州行政区域内从事古茶树资源保护、研究、开发利用等活动，适用本条例。”

4.2 职责与责任的确定

4.2.1管理部门职责

野生茶树资源具有林木资源属性，野生茶树和古茶树（古茶园）在开发利用中又具有农业经济作物属性，其化石又具有国土资源属性，野生茶树生存繁衍和原生境状态与环境保护紧密相关，因而古茶树资源的管理职责涉及众多部门。为厘清各自部门职责，条例对主要相关部门的职责做出规定，“自治州人民政府林业主管部门主管本行政区域内的古茶树资源的保护管理工作。县级人民政府林业主管部门主管本行政区域内的古茶树资源的保护管理工作。同级农业主管部门协同做好农业用地范围内古茶树的保护管理工作。”“古茶树茶籽化石资源，由所在县（市）国土及文物主管部门按职责落实保护责任。”

4.2.2专业机构的设立

古茶树资源鉴定评估、科学研究、开发利用、保护执法等是一项长期、系统，专业性极强的工作，需要多部门、多学科专业人员参与其中。条例规定，“自治州建立古茶树资源保护专家委员会，对古茶树资源的保护、开发、利用、科学研究等重大事项进行决策咨询、论证、评估等。自治州林业主管部门负责组织专业委员会和有关部门人员开展古茶树的鉴定、认定工作。”

4.3 资源开发利用行政许可

资源保护的目的是为了促进人类与环境协调发展，造福人类。按照相关法律法规，条例就古茶树资源科研、开发利用规定了许可条件。

《条例》第十三条规定，“因科研、教学、人工培育种植、基础设施建设等特殊需要移植或者采伐野生型古茶树的，由县级林业行政主管部门审查同意后报经州林业行政主管部门批准。”，“禁止外国人或国外机构采集或收购古茶树植物资源。任何单位和个人向境外提供古茶树资源（包含植株整体、根、茎、叶、花、果实、种子或其部分组织、器官），必须按程序报经国务院农业、林业行政主管部门批准。”，第十四条“需要运输古茶树的，必须持有州林业行政主管部门或者授权单位核发的古茶树运输证件。”第十七条 “开发利用与古茶树资源有关产品和旅游等资源利用项目，须经州林业主管部门组织论证，并报州人民政府批准后方可立项。”

4.4 禁止性规定

条例从野生茶树群落，野生茶树植株及其器官、组织保护、古茶树资源生存环境、古茶籽化石发掘及拥有权力等按照有关法规做出了禁止性的规定。主要内容包括， “禁止砍伐重点保护的古茶树，挖取古茶树树根，削剥树皮，攀折树枝，或者采集野生古茶树枝条、果实和种子。禁止无序过度采摘古茶树芽叶。”……“禁止外国人或国外机构采集或收购古茶树植物资源。”，“禁止向古茶树资源保护范围排放废水、废气，倾倒废渣，或者从事建筑、探（采）矿、烧荒、炸石、取土、放牧和开设含有对大气、水流、土壤造成污染的厂矿等活动。禁止古茶树滥用化肥和植物生长调节剂。”，“禁止违规发掘、收藏、交换、出售古茶籽化石。”

明确禁止性规定，是对相关法律法规在古茶树资源保护过程中行政和执法规定的细化，也是对违法违规行为进行处罚的依据。

4.5 政策与技术性措施

4.5.1政策性措施

条例本身是一个地方性的行政法规。政策性规定是其必不可少的内容，也是保证条例能够顺利实施的基本条件之一。条例从部门职责、管理层级、资源权属与管护责任，宣传与教育，鼓励倡导、补偿政策、表彰与奖励、保护标志设立与管理等进行了全面的明确。

4.5.2技术性措施

古茶树资源保护，除了政策制订、立法以外，作为一项专业性、技术性极强的工作，技术措施是必不可少的。条例从专家委员会机构设立，职责确定，资源研究、保护规划制定、原生地保护和迁地保护原则、野生茶树（群落）环境保护措施与管理措施等进行了规定。

4.6 法律责任

条例对违反该保护规定的具体行为，依据相关上位法律法规确定了法律责任。在行政处罚上，尤其是经济处罚上，上位法规有上限的，按照上限设立处罚标准。对于违法犯罪的，按照有关法律法规执行。

条例第二十一条“未经批准砍伐古茶树的”，“砍伐单株古茶树的，处违法所得5倍以上10倍以下罚款；没有违法所得的，处予1万元以上5万元以下的罚款；前款处罚不足1万元的，按照不低于1万元处罚；砍伐古茶树2株以上的，按其砍伐数量加倍给予处罚。以放火、放牧、违规建设等方式造成古茶树毁损的，比照砍伐古茶树行为给予处罚。”

“擅自挖取古茶树根、砍伐枝条、剔剥活树皮、攀折树枝，或者采集野生古茶树芽叶、花、果、种子等毁坏古茶树的，”，“没收实物和违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得的，并处5000元以上1万元以下的罚款；前款处罚不足5000元的，按照不低于5000元处罚。”

“无序过度采摘古茶树芽叶的，没收实物和违法所得，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得，处3000元以上1万元以下的罚款；前款处罚不足3000元的，按照不低于3000元处罚。”

“经批准移植或者采伐野生古茶树的单位和个人，未按照限定的数量、时间、地点和方式移植或采伐的，没收实物和违法所得，取销相关许可，并按照每株古茶树给予5000元以上2万元以下罚款处罚；超过批准数量的，按照所超过的数量和单株处罚上限加倍给予处罚。”

《条例》还对保护标志建立与管理、管理部门工作人员违法违规行为的法律责任进行了明确。

5 问题与解决途径

5.1 问题

5.1.1上位法缺失，立法层级低，立法实践支撑依据不足

《宪法》作为国家根本大法，从合理利用自然资源角度，对自然资源保护有所规定。但对国际公认的作为国家主权资源的生物物种资源保护没有非常明确的表述。现阶段我国较为全面、关于野生植物保护立法级别最高的是《中华人民共和国野生植物保护条例》。但该条例属于行政法规范畴，效力低于法律。该条例的明显不足，也是未对植物物种资源权属做出规定。《种子法》第十一条虽然规定了 “国家对种质资源享有主权…”但重点是指作为作物新品种培育所利用的遗传材料，规定的范围不足以覆盖物种资源概念。古茶树植物资源保护，资源权属是无法绕开的根本问题。目前古茶树植物均是以其生长地权属关系为归属，行政部门管理容易出现多头和无序的状态[8]，也容易因利益驱使出现管理过度或不足。上位法规的不足或缺失，导致相应立法实践缺乏坚实有力支撑。

5.1.2前置行政审批滞后，法律法规间协调不足，法律法规实施存在困难

我国实行植物资源分级保护制度，国家重点保护植物名录的确定和公布是相关法规施行的前提条件。国家重点保护植物名录审批、公布权限在国务院。迄今国家仅公布了第一批国家重点保护植物名录，第一批国家重点保护名录中没有茶属植物。第二批保护名录尚未正式公布，全国也只有部分省（区）完成了省级重点保护名录制订工作。

我国古茶树植物资源种类丰富，开发利用历史悠久，不仅有一定规模的资源保有量，而且有很多栽培型和过渡类型的古茶树资源。而野生植物条例规定 “原生地天然生长的……濒危、稀有植物，”为其保护对象。纳入国家二级重点保护植物保护名录第二批（待公布）的山茶科茶属植物仅10余种，按照该条例难以覆盖相当种类的野生茶树、过渡型古茶树和栽培型野生古茶树资源。

《森林法》对经济林木权属和权益转移有规定，对违规行为重点考虑的是数量和经济价值。未对珍贵林木范围做出解释，针对古茶树植物资源，是从经济价值，还是从其物种、种质资源价值来进行评价没有明确的规定。

《自然保护区条例》规定珍稀、濒危野生动植物物种天然集中分布区域，应当建立自然保护区，保护区经费有所在地县级以上政府安排，而古茶树中的（野生）茶也只属于国家重点保护植物，其他的尚未正式纳入，同时其集中分布面也难以达到建立自然保护区规模，建立专门保护区存在困难，相应的保护经费也就难以落实。

《环境保护法》在涉及植物生长环境保护的内容，只是提纲挈领地规定了各级人民政府保护环境和珍稀濒危动植物的职责和违法此规定造成资源破坏的，依照有关法律法规规定承担责任，该法律规定的本身不具有可操作性。

《森林法》、《刑法》、《野生植物保护条例》中涉及野生植物违法犯罪的内容，重点放在了砍伐、毁损的林木的数量和经济价值上。从犯罪学和法理分析，该系列犯罪行为均是行政犯，首先要违反相关的行政法规规定的前提才视为犯罪。

（野生）茶和其他列入国家第二批重点保护植物名录的珍稀茶种资源，目前尚处于待批准的状态，相关法律法规在现实执行中还存在依据不充分的情况[6]。

5.2 解决途径

加强宣传，提高植物物种资源战略意义认识，积极完善上位法规。要通过多种途径加强保护野生植物重要性的认识。人类生活的不断充实和提高，在很大程度上依赖于野生植物的多样性。众多事例表明，一个物种可以影响一个国家经济，一个基因能够影响一个国家的盛衰。我国是世界上生物资源最丰富的国家之一，植物物种资源是国家的主权资源，也是极其重要的战略资源，应该在国家基础性的法律中明确。要积极提升野生植物保护的立法层次，在完善相关法规内容的同时，将野生植物保护条例上升到野生植物保护法。要有系统的做好相关法律法规的协调工作，确保法律法规的一致性。要积极加强地方立法实践，通过地方立法的不断完善，总结立法经验，提出立法需求，推动上层次立法不断完善。

[1] 罗静. 我国野生茶树的现状、特征及保护[J]. 吉林农业, 2012, (04): 9-10.

[2] 鄢东海. 贵州茶树种质资源研究进展及野生茶树资源调查[J]. 贵州农业科学, 2009, (第7期): 184-7.

[3] 虞富莲, 王平盛. 云南野生茶树消亡情况及保护对策[J]. 中国茶叶, 2010, 32(12): 4-8.

[4] 王平盛, 虞富莲. 中国野生大茶树的地理分布、多样性及其利用价值[J]. 茶叶科学, 2002, (02): 105-8+34.

[5] 期海明, 姜志刚. 植物遗传资源保护的法制分析[J]. 思茅师范高等专科学校学报, 2006, (01): 24-7.

6] 许寿辉. 关于破坏森林植物资源犯罪立法与司法的思考[J]. 东南司法评论, 2010, (00): 134-45.

[7] 段学艺, 胡华健, 王家伦, et al. 黔西南州大茶树资源现状及其保护与利用[J]. 农技服务, 2011, 28(12): 1736-7.

[8] 林龙. 论我国野生植物资源法律保护存在的不足与对策[J]. 西北农林科技大学学报(社会科学版), 2008, (01): 109-13.

（责任编辑：蒋文倩）

2018-06-14

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