财税体制改革打响攻坚战

本刊记者 高妍蕊

“大家都将是今年个人所得税改革的受益者。”财政部部长肖捷在十三届全国人大一次会议记者会上强调。国家税务总局局长王军同样表示，“100%让税改大礼包落到每一位纳税人手中。”

两会期间，个税改革成为最受关注的话题之一。网络舆论铺天盖地，热火朝天。

去年美国最大规模减税法案尘埃落定之后，中国的税改便令国内各界“牵肠挂肚”。除了个税改革，减税降费和稳妥推进房地产税立法也将成为财税体制改革中的重要亮点。

个税改革应寻求公平税制

有说法称，当前的个税沦为“工薪所得税”，成为“劫贫济富”的工具。目前我国个税政策存在哪些问题？个税改革应当考虑哪些因素？有哪些方面需要调整？

“目前，个人所得税政策采取全国‘一刀切’、‘大一统’的做法，没有考虑到家庭和地区的差异。个人所得税改革的关键在于寻求公平税制，建立统一的纳税人识别号，改革税收征管方式。”中央财经大学财政税务学院教授蔡昌对《中国发展观察》记者表示。

中国财政科学研究院副研究员施文泼具体分析，在制度方面，现在实行的分类所得税制模式难以合理实现调节收入分配的功能。不同种类的收入税率不均、单一费用减除标准不合理等问题，既不符合量能课税的公平原则，也给高收入群体提供了避税空间，造成税负倒置。在征管方面，缺乏对个人进行有效征管的机制，包括对个人收入、财产、支出、家庭情况等涉税信息的采集、共享、甄别、分析等系统建设进展缓慢，成为综合和分类相结合的个人所得税改革的障碍。因此，个税改革必须在制度和征管两个层面共同推进，缺一不可。

在中国财政科学研究院副研究员樊轶侠看来，个人所得税调节功能的发挥受多重因素的影响。一是征收面的大小和征管效率的高低决定调节功能的强弱；二是个人所得税设计合理的课税模式和良好的公民纳税意识、社会纳税环境是调节功能有效发挥的重要前提和背景；三是相同税制要素条件下收入规模的大小直接决定个人所得税在整个税收调控体系中的地位。

她认为，不能期待对个人所得税某一项税制要素的调整优化能够达到“一役全功”，也不能因为个人所得税规模不大而放弃其核心价值。

税制模式的选择是我国个人所得税在体现“量能负担”原则时需要从理论和实践上重点解决的一个问题。个税改革的最终方向是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。个人所得税综合部分的征管需要一系列条件，包括：纳税人统一的登记编号、完善的自行申报制度、统一合理的扣除标准、科学的分档次累进税率等。

两大方面减轻个税负担

财政部副部长史耀斌在人大记者会上介绍，此次个税改革主要有两大内涵：一是提高起征点，根据居民基本生活水平的变化确定；二是增加专项扣除，重点是子女教育、大病医疗等项目。个税起征点是当前各界热议的话题。全国工商联建议将个税起征点提升至7000元，格力电器董事长董明珠建议调整到1万元。在计征制度上，致公党中央建议个税征收以家庭为单位。

个税起征点提升到多少合适？标准和依据如何？应当考虑哪些因素？计征方式如何改革？在蔡昌看来，个人所得税的免征额，其主要目的是保障基本生活支出，以及体现对特殊困难家庭的照顾。随着物价水平的变化和居民生活水平的提高，免征额也应该不断提升。但提高到多少合适，不同地区间存在很大差异，可能仁者见仁、智者见智。

他建议免征额基本稳定在5000元左右，不宜提高太多，因为全国不同地区的收入水平不同，一味提高意味着降低了高收入人群和发达地区居民的税负水平，可能引发税收公平问题。

施文泼说，当前个税免征额的核定主要考虑的是纳税人获得收入的成本费用支出情况和基本生计情况，现行免征额已经七年没有变化，现在要调整也主要基于这两方面支出的增长情况和物价变动因素进行测算。

提高起征点是好事，但在真正减负方面的效果甚微。此次个税改革的亮点在于“增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除，合理减负”。扣除项应该包括哪些内容？

施文泼说，个税的扣除项目主要是考虑到纳税人的不同家庭负担而设置的。在扣除项目的确定上，重点关注纳税人必要、合理的支出，但在扣除标准的确定上要遵循适度原则，过高的标准容易形成税收漏洞，又会造成税收不公。

蔡昌认为，个税的扣除项目应主要包括子女教育费用、大病医疗支出、赡养老人费用、特殊性支出等。这些扣除主要为那些有高额负担的家庭减负，降低其个人所得税负担。但是，具体扣除项目和扣除标准的制定，必须考虑和收入管理方式、征收方式相匹配，制定一个系统性方案。

财政部副部长史耀斌在记者会上表示，除了两大内涵，未来还要改革征税模式，将分类税制转化为分类和综合相结合的模式。蔡昌认为，计税方式不会一次性改革到位，比较可行的方案是先集中一部分收入采取综合征收方式，还有一部分收入采取分项征收方式，等到条件成熟后，再统一采取以家庭为单位的综合征收方式。

减税降费重点在增值税和个税同时发力

有专家称，财税改革首先是要减税降费，重点除了在个税方面，还要在增值税方面发力。财政部表示，将创新体制机制，综合施策，继续营造更加有利于中小微企业发展和创业创新的良好环境。未来，在减税降费方面，将有怎样的政策安排？

施文泼表示，政府工作报告对今年的减税降费已经作出了比较详细的安排，不仅有利于减轻企业负担，也有利于稳定企业预期。归纳来看，减税降费主要从三个方面着手：一是税制改革和降低税负相结合，以改革促减税，这主要体现在增值税的制度完善上，包括进一步简并税率、提高小规模纳税人年销售额标准等。二是进一步鼓励创新创业，为高质量发展打造坚实基础，这主要体现在提高企业新购入仪器设备税前扣除上限、扩大企业所得税减半征收范围等。三是进一步清理不合理收费项目，结合简政放权，进一步优化营商环境。

“具体来看，减税降费政策包括增值税税率调整、大幅扩展享受减半征收所得税优惠政策的小微企业范围、考虑将创业投资和天使投资的有关税收优惠政策在全国范围内实施等。”樊轶侠说。

减税降费之外，最重要的是必须“降成本”。她补充说，深化“放管服”改革、大幅降低企业非税负担等都是“降成本”的重要方面。例如，让高新企业上市更加通畅、流量漫游价格水平降低等，这些都将助力打造良好的创新创业生态体系，推动我国经济结构更加优化。

调整税制结构，建立事权与支出责任匹配制度

对于目前我国财政制度和税收制度存在的问题，蔡昌认为，一是财政、税收制度的激励性差，应更好发挥财政、税收对地方经济发展的促进作用和激励效应。二是财政、税收制度的公平性有待提升，与公共服务均等化、税收公平相悖的现象比比皆是，需要改善国家治理。

从我国税制结构来看，一是在“营改增”之前，流转税占比较高，现在增值税减负让利，流转税占比出现下降趋势；二是所得税（包括个人所得税和企业所得税）占比较低，未来需要不断提高所得税占比；三是房产税、土地使用税、契税等税种的财政贡献度较低，尤其是房产税作为财产税，亟需将住宅纳入房产税征税范围，并加大房产税征管力度，强化房产税的调节功能。

施文泼建议，税制的改革方向仍应是适当降低间接税比重、逐步提高直接税比重。在改革路径上，二者应协调并进，通过降低间接税为增加直接税提供空间，实现此增彼减的税制结构内部调整。在改革过程中，还要注意避免造成中低收入阶层的税负增加，而是要使税负更多地落在高收入群体身上。

日前，国务院机构改革方案提请全国人大审议并获通过。根据这一方案，将改革国税地税征管体制，省级和省级以下国税地税机构进行合并。国地税合并是我国税收征管体制的一项重大改革，有人称，“国税地税合并将撬动财税体制改革”。这也预示着中央和地方财政事权和支出责任划分改革将进入实质启动阶段。

在樊轶侠看来，深化财税体制改革的重头戏就是央地财政事权与支出责任划分。推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革需要有整体观。一是以法治方式界定中央地方事权和支出责任，注重发挥两级治理主体的积极性；二是要从财政收支两侧着眼，从全口径收支着眼，通盘考虑分配关系。

蔡昌建议，国地税合并的关键是改变税收征管方式，而不是改变分税制体制。国地税合并了，以中央和地方税权划分、税收收入划分的状况依然存在，我国依然采取分税制。因此，除了发挥中央和地方两个方面的积极性，建立财政事权与支出责任相匹配的政策制度之外，还要发挥财税管理在国家治理中的核心作用，把握政府财税管理战略，并发挥财税政策在供给侧结构性改革中的作用，调整优化经济结构，促进宏观经济发展。