河长制视阈下浙江美丽乡村建设的经验与对策——以绍兴市新昌县为例

◎ 王佳桐 朱甜甜

提 要：“五水共治”不仅是浙江省环境问题整治的一项重要内容，同时也是浙江美丽乡村建设的一个关键突破口。近年来，各省区也针对水环境治理建立了河长制，其治水成效非常显著，同时也为美丽乡村建设工作奠定了扎实的基础。文中主要从“河长制”制度出发，以绍兴市新昌县为个案来研究在该制度下浙江美丽乡村建设的现状、经验以及相应的对策。

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2013年11月，浙江省委、省政府出台了《关于全面实施“河长制”，进一步加强水环境治理工作的意见》，提出要在2013年底，全面完成河长制省、市、县、乡镇四级河道全覆盖。2015年5月，浙江省委、省政府为进一步落实河长制出台意见，要求实现省、市、县、乡镇、村五级河道河长制全覆盖。浙江省把河长制作为“五水共治”的一个制度，开始大规模治水行动。从浙江省2016年1月发布的治水成果来看，实施两年来的河长制不仅消灭了5000公里的黑臭河，还显著地改善了全省的水生态环境。而河长制在绍兴市新昌县也得到了全面的落实，当地水环境不仅得到了改善，而且使得美丽乡村建设工程得到了同步推进，2016年4月环保部发布公告，我国再添20个国家生态县，新昌县被评定为“国家生态县”。

一 河长制视阈下的浙江美丽乡村建设的现状

浙江省河长制的建立不单单是为了大力贯彻和落实“五水共治”，它的内涵必定有美丽乡村建设的内容，否则它就很难调动更多资源去达到全面而可持续的效果，而美丽乡村建设也必然包含了治水的内容，尤其是在浙江省这个水环境大省，水环境的治理很大程度上决定了美丽乡村建设的成效，可以说二者是相辅相成的关系。浙江省从2013年11月份开始实行河长制，这项制度不仅使得浙江省“五水共治”工作取得突破性进展，而且也为美丽乡村建设奠定了良好的基础。

（一）以治水为突破口倒逼美丽乡村建设工作加速开展

“五水共治”是一项利国利民的环保事业，在这一过程中，它不仅使得农村相关基础设施得到加强，而且还使得河道流经村落的生态环境得到改善，可以说“五水共治”是一举多得的政策，对投资建设、经济转型、环境优化和普惠民生都有着积极的影响。浙江省坚持正本清源破除屏障，以治水为突破口，围绕“两美浙江”建设目标，助推美丽乡村建设。近些年来，浙江省通过立体式、多渠道等方式不断施展治水组合拳——让水污染企业失去生存土壤、借“三改一拆”整治涉水违章、平整修复保护河道生态等，把水环境治理作为倒逼当地经济转型发展的重要抓手，以重点突破带动环境整体提升，助推全省美丽乡村建设，使全省水利改革逐步迈向了“平安水利、民生水利、资源水利、生态水利”的新台阶。而这一切，没有河长制做保障是很难实现的。

（二）初步形成政府主导、企业参与、多方协作的美丽乡村建设模式

治水是一项系统工程，它需要全社会上下同心协力才能实现预期的效果。而河长制的建立就是为了能够调动社会各方面的资源参与其中，目前浙江省“五水共治”已经形成了政府主导、企业参与、多方协作的模式，这里的政府主导指的是政府要做好制度性建设和财政支持等工作，企业参与主要是指有能力的环保型企业能够在技术上提供保障，而多方协作不仅指社会组织积极配合，同时也指广大人民群众能够全员参与并形成合力。这一模式将继续向市县乡镇甚至农村推广，无疑将大大推进美丽乡村建设的进程。

（三）打破美丽乡村建设形式主义，坚持物质文明和精神文明同步推进

以往的美丽乡村建设存在着只注重村容村貌整治的问题，而河长制的建立，就要求乡村领导者和建设者从政治、经济、文化、社会、生态五个方面进行全局考虑，因为“五水共治”本身就是一项“一石多鸟”的举措，所以它就需要“组合拳”式措施加以落实，而这就要求打破原有的美丽乡村建设的形式主义即过分关注表面的修修补补而忽视文化和理念上的革新，从村民的生态环保意识提升、文化精神生活丰富等方面加大力度，不仅转变本地村民的落后意识，同时也改变城市人对乡村的偏见。

二 河长制视阈下美丽乡村建设新昌经验的借鉴

当前，河长制在新昌县的落实体现在总河（湖）长、河长、河段长三级河长制的建立，而具体的实施在于新昌县根据农村的实际情况，大力开展“三治一提升”活动，将责任落实到各级各部门，落实到基层，落实到具体人员，着力推进水体保护、河道清淤与整治、河湖景观美化等工作，确保所有河道不仅有人管还要管得好，真正做到把水环境治理好。新昌县意识到河长制作为水环境提升工程的重要一环，它既是一项系统工程，又是一项全局工作，需要上下级各个部门主动出击，认真做事，协调配合，形成合力，紧抓落实。因此当地政府从机制和源头上下功夫，综合各方资源，标本兼治，为基本实现“水清、流畅、岸绿、景美”目标，从而把新昌的金山银山做得更大，把新昌的绿水青山护得更美，把新昌的河道治理得更洁净、清澈而努力。

（一）建立健全组织领导体系

1.领导体系坚强有力

县委、县政府相继成立了“五水共治”领导小组、“两美建设”领导小组并建立了“河长制”工作体系等多个生态建设方面的组织机构，其中许多是县委书记、县长共同挂帅，一个党委政府领导、人大政协推动、相关部门齐抓共管、社会公众广泛参与的生态文明建设工作格局逐渐形成。

2.建立了严格的考核机制

将生态工作纳入乡镇（街道）、部门工作绩效考核与领导干部“积分制”绩效考核，每年下达生态工作责任书，开展中期评估和专项督查，年底进行考核，考核结果作为评价班子实绩和领导干部任用与奖惩的重要依据。完善了相关工作机制。建立健全组织协调、指导服务、督查督办、考核激励、全民参与、宣传教育六大推进机制，加强跟踪督查与指导服务，加强示范引领，及时总结推广先进经验，不断深化农村生态文明建设。

（二）开展突出环境问题整治工作

1.整治农业面源污染

积极推广“猪—沼液—瓜果菜”“畜禽—粪便—有机肥—绿色基地”等资源循环利用模式，目前已经建成100多处规模养殖场排泄物处理沼气工程，配套农田、茶园、果园、花木基地、蔬菜基地1万多亩；加强先进病虫防治技术推广，推进“肥药减量增效工程”，推广测土配方施肥技术面积25万亩。

2.加强饮用水源保护

结合新农村建设和“三治一提升”工程，在河水源头和旅游景区设置沼气净化、生态公厕，在村落实行生活污水及垃圾处理工程，并建设水库水质自动监测站，对水质实施全时不间断自动监测，成立水源保护执法中队，在水库周边安装全球眼，做到了全天候全方位无死角监控。

3.开展环境专项整治

深入实施“四边三化”“清理河道清洁乡村”“三改一拆”等专项行动，全面建成乡镇污水处理设施，重点建设20个生活污水处理示范村，提高农村污水收集率，进一步完善“村收、镇运、县处理”的垃圾收集处理网络，总投资3.4亿元的标准化垃圾终端处理工程启动建设。

（三）形成共建共享的良好氛围

1.加强宣传教育

开展生态文明建设主题宣传报道，举办生态县建设成果展。编印各类生态文明建设系列教育读本和工作简报，组织生态文明知识进机关、进企业、进社区、进学校、进家庭等活动。

2.首次将“河长制”建立在社区假日支部

根据县委组织部、县直机关工委、县治水办的联合统一部署，新昌91个社区假日支部分别联系认养一条河道（河段），由支部书记担任“红色河长”，组织支部在职党员利用周末、节假日前往河道开展各类志愿服务活动，助力“五水共治”工作，推动河道保洁长效化、常态化。“此项工作的特色就在于充分发挥了各党员的专业和特长，并根据实际情况和组建义务宣讲、志愿巡查、文明劝导等小分队，定期进驻所认领的河道开展护水公益活动，协助河道责任单位完善 ‘一河一策’，推动河道清洁、排污口封堵、违章清理、生态修复、水质改善、长效管理等工作，真正做到支部党员驻守在河道上、护水冲在第一线”。［2］

3.强化公众参与

“积力所举无不胜，众智所为无不成”。充分发挥民间环保组织和环保志愿者作用，引导全社会力量投入生态建设和环境保护工作。开展生态环境质量公众满意度调查，把结果作为生态文明工作考核评优的前置条件，真正使生态文明建设深入人心。深入开展生态“细胞”创建，新昌县16个乡镇（街道）已实现国家级生态乡镇（街道）全覆盖。

随着工作的不断推进，新昌县生态环境得到持续改善，新昌江、澄潭江、黄泽江“三江”水质连续七年获省考核优秀，系浙江省唯一，集中式饮用水源地水质达标率100%，大气质量优良率居全省前列，森林覆盖率达到63.8%，生态环境质量公众满意度连续三年全市第一，生态市建设市级考核连续四年优秀，建设现代生态新农村有了良好的条件和基础。

三 河长制视阈下进一步推进和优化浙江美丽乡村建设的对策

河长制无疑是推动“五水共治”和美丽乡村建设的一项重要制度，因此只有狠抓落实，才能使该项制度继续发挥余热，让“五水共治”与美丽乡村建设效果更加显著。

（一）强化三级联动，以“河联治”落实“河长制”

守土有责，守水也有责。在新常态下，应更加注重以水生态文明为先导的生态文明建设，通过县、乡、村三级联动体系建设，实现全县上下联管联治，推进“河长制”工作全面有效落实。

1.明确三级责任链条

成立以县长为组长的“河长制”工作领导小组，形成以县长为总河长、分管副县长为各条流域河长、乡镇长为河段长、村支书为专管员的县、乡、村三级管理体系。坚持季度联席会议制度，总河长每季度亲自部署推进河长制工作，最大限度地整合提升乡镇和部门的执行力，形成了政府主导牵头、部门协同参与、层层压力传递、人人职责明确的治水责任链条。

2.科学编制实施方案

结合实际，出台相关工作推进方案，将区域内主要溪流细化分解到各河段长、专管员，明确总体要求、工作目标、职责分工、工作措施、进度安排及考核机制六方面内容，同时各河段长根据包干河流环境状况细化制订“一河一策”治理方案，强化整治措施，特别是将沿河排污和污染源的治理列入重点工作内容，切实促进辖区流域环境的改善。

3.开展联合整治行动

各河段长组织县、乡、村责任人以实地走访的形式对流域沿线进行全面摸排，重点对违法排污、河道采砂、畜禽养殖污染、环境卫生脏乱差等进行拍照取证、逐一登记备案。

4.建立新媒体互动平台

设立县级“河长制”官方微信群、微博群、微信公众平台，有条件的地方可以开发和试行APP，进行数据实时上传与播报，由县长、副县长、乡镇长、科局长及村专管员、环保监督员、热心群众等组成。一经发现污染问题，相关人员立即拍照或将数据上传，责任部门及河段长快速反应，主动认领，限时处置，及时上传整治情况，取信于民。

（二）坚持全域治理，以“河全治”落实“河长制”

治水先治污，治污要彻底。建立健全上下游全域化治理、标本兼治的机制，全面实施治水工程，切实保障用水安全。

1.抓源头

始终将生态保护与水环境治理有机结合起来，只有整个流域内生态环境质量上去了水环境才能得到可持续净化，否则一切都是表面工作；此外特别要重视水土保持能力提升，把水土保持生态建设作为基础工程来抓，抓好“一点一线一面”民生水利工程建设。总之，就是以宏观带动微观，从源头抓落实。

2.打基础

加大污水垃圾处理投入，试行垃圾分类宣传与试点工作，实施农村饮用水源保护、养殖业发展与治理、生活污水垃圾治理、农村环境综合治理等工程。把农村生活污水治理作为河道治理的重中之重，制订出台《农村污染源整治方案》。

3.清流域

深入实施流域内清水工程，把该项工程列为人大议案进行督办，成立专门的协调组、工作组、技术组，分年度制订方案，扎实推进餐饮业、饮用水、水土保持、河道垃圾以及工业和农业污染源整治，加大投入力度，尤其要大力推进生猪养殖污染治理，并全面完成上级下达的整治任务，有效实现流域内河水清环境美。

4.严执法

加大涉河违法行为执法力度，开展流域周边企业尤其是化工类企业专项整治行动，查处一批偷排漏排、擅自闲置污染治理设施等环境违法行为；加强对环境污染企业的监管，以壮士断腕的决心及时取缔那些污染水质的企业。

（三）发动全民共治，以“河共治”落实“河长制”

水环境治理是一项复杂的系统工程，它既涉及生态保护，又涉及经济和文化等多重因素，因此仅仅靠政府单方面的力量是无法全面解决的，应该将公众力量融入“河长制”之中，把公众从旁观者变成环境污染治理的参与者和监督者，如，广泛动员青年志愿者、技术服务团、在校大学生、企业家、文艺工作者，让他们在实践、宣传、监督以及技术支持上形成合力，形成全民共建共享的治水格局。

1.广泛宣传发动

围绕“清水工程”“河长制”工作，建立河长形象识别系统，强化宣传报道，增强责任意识，同时结合环保宣传活动，走进社区，走进农户，集思广益，群策群力，拉开全民关心治水的序幕。在政府门户网站公布各河段长、专管员的联系方式，在各河段明显位置设立“河长制”公示牌，标明各河道范围、河长、专管员姓名以及职责、联系电话、联系部门和整治目标等内容，主动接受社会监督。

2.强化社会监管

在政府门户网站或新媒体上设立“水环境治理问题与建议”栏目，引导和鼓励广大群众共同监督水环境整治工作。通过自主报名、组织考察、专家筛选，从社会中选聘环保爱心人士，成立环保公益组织和监督员队伍，共同参与水环境环保宣传工作。

3.推进全民共治

针对村落和社区内那些热爱公益、敢抓敢管、社会声望高的群体，积极搭建“爱心人士”发挥余热的平台，以各级社区非正式组织为依托，聘请“爱心人士”监督河流整治工作，既立身示范，又强化监督效应，确保“河长制”工作取得实实在在的成效。同时，发动在校大学生和青年志愿者的力量，结合社会实践，鼓励他们在治水知识宣传上做出贡献。此外也要重视文艺界的力量，依托治水成效和围绕治水典型，创作出高质量的文化作品。另外，也不能忽视企业的力量，尤其是环保型企业的力量，引导和鼓励它们自愿在资金和技术上给予支持，这样不但可以提高治水效率，而且还可能形成新的产业。

（四）建立长效机制，以“河长治”落实“河长制”

治水不是一时之治，是长久之治。应着力创新长效体制机制，努力使流域治理工作从“人治”变为“法治”、从“短治”变为“长治”。

1.建立资金保障机制

每年在政府财政中拨出相应资金，建立用于支付村级专管员管护工资的专项经费，其中60%的工资按月发放，10%用于巡河专用装备采购，预留30%作为绩效工资，以提高专管员工作主动性，促使其不仅要当好汇报员还要当好保洁员，力争做到巡查、清理常态化。

2.建立垃圾清运机制

建立健全城乡环境卫生网格化巡查机制，将城区划分为若干个网格单元，定责定人到各个网格，形成环境卫生管理横向到边、纵向到角、网格包干的模式；建立“村收集、镇转运、县处置”的农村生活垃圾处置机制。成立城乡环境卫生考评中心，严格落实“月评、季评、年评”和考核奖惩机制，实现环境卫生高效处理、及时保洁。

3.建立督查巡查机制

实行“河长制”月巡查、季督查制度，各县直联系部门每个月组织一次巡查；从县政府督查室、效能办及县直有关单位抽调人员组成督查小组每季度组织一次督查；分管副县长每半年组织一次督查。对督查中发现的问题要求各河段长立即整改，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

4.建立评比考核机制

实行“河长制”工作“党政同责、一岗双责、失职问责”，定期举行全省流域水环境质量评比活动，定量上在主要河湖的进出口断面设置相应的监测点，对治理前后水环境质量进行对比监测，定性上综合考虑水环境质量、达标情况、工作措施等因素，每年公布“河长制”落实情况和各流域水环境状况排行榜，根据榜单落实考核奖惩机制，并将考核情况作为领导干部综合考核评价的重要依据。