杭州完善农民工住房保障制度研究

◎ 陈彩娟

提 要：农民工是我国推进城市化进程的一支重要力量。帮助解决好农民工在城市的“住有所居”问题，是各级党委、政府践行共建共享理念的客观要求。杭州要建设品质之城，需要兼顾在杭农民工的生活品质，为他们提供有效的住房保障，促进他们安居乐业，改善他们的民生福祉。

农民工是当前我国城市化进程中的一支重要建设力量。杭州是浙江省省会城市，是全省农民工的主要集聚地，其经济社会的快速发展和城市建设的日新月异，都离不开这支默默无闻、辛勤付出的劳动大军。因此，杭州市各级各部门要坚持共享发展理念，想方设法做好在杭农民工的住房保障工作，解决好他们“住有所居”问题，以促进他们安居乐业，改善他们的民生福祉，激发他们的创业激情。

一 加强农民工住房保障是杭州建设品质之城的客观要求

杭州以其经济发达、环境优美、文化包容吸引着全国各地的外来务工人员。有资料显示，目前杭州市有外来流动人口近500万人，其中绝大部分为在杭工作的农民工。对于这些农民工来说，解决好他们的住房问题，是一件十分重要的事情，既是践行共享发展理念的客观要求，也是实现杭州长期繁荣发展的重要保障。

（一）加强农民工住房保障是践行共享发展理念的具体体现

实现共同富裕是人类社会的美好愿望，是社会主义的本质要求。习近平总书记在党的十八届五中全会上提出了牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。其中，共享发展理念作为夺取中国特色社会主义新胜利的基本要求，突出了发展的根本目的是为了人民、发展的力量是依靠人民、发展的成果由人民共享。坚持这一理念，将进一步引领我国朝着实现人民富裕国家富强方向和确保如期全面建成小康社会目标迈进。在推进城市化建设中，农民工是一支不可或缺的建设力量，在城市的建筑、餐饮、制造、服务、环卫等各个行业中，做着城市人不愿做的累、脏、苦、险的工作，就像城市的血液和润滑剂，维护着城市的高速运转。如果没有农民工这支特殊队伍的艰辛付出，我们的城市化推进难以顺畅，城市的正常运行会受到影响。然而，就是这样一支英雄团队，却在城市居住方面受到不少不公的待遇，在购房、租房方面处处有身份或条件的限制，其中一部分人不得不入住在条件较差、位置较偏、设施简陋、缺乏安全保障的临时板房或地下室中。显然，这并不符合共享发展理念和要求。安居才能乐业。住房是基本的民生问题。只有进一步加强农民工住房保障，有效改善他们的居住条件，让他们在共建中获得共享，才是共享发展理念在住房保障中的真正体现。

（二）加强农民工住房保障是促进社会和谐的有效手段

住房问题是一个基本的、极其重要的民生问题。长期以来，我国城乡二元结构形成了城乡分割的发展格局，这样的以农补工、以农助城的发展模式在社会主义建设初期对于短期解决工业经济不发达和城市加快发展的问题是有特殊贡献的。但随着改革开放的深入推进和经济社会的长期快速发展，依附在户籍后面的巨大利益客观上给城乡居民造成了社会福利的不公平分配问题。这其中，以高房价所引起的贫富差距问题尤为突出。以住房为例，同样生活在城市的市民和农民工，在购买商品房和经济适用房、租用廉租房和公租房等方面，两者的要求不同、条件不一。一些长期工作在城市的农民工对于日益攀升的房价只能望房兴叹，从而造成了一些人的心理失衡，一部分人产生了“仇富”和“仇视社会”的不正常心态，造成人与人、人与社会的紧张关系，进而给社会安定与和谐发展带来了不利影响。这种情况，杭州也不同程度存在。当前，杭州正在加快推进品质之城建设。品质之城的基础是社会和谐，核心是解决利益平衡和利益兼顾问题，重点要从加强农民工住房保障入手，加快形成农民工与城市居民统一的住房保障政策体系，实现农民工与城镇居民同等对待的社会环境，以切实维护社会的公平和正义，实现社会和谐发展。

（三）加强农民工住房保障是提高其生活品质的重要途径

房子不仅具有居住功能、有着居住的自然属性，也具有释放压力、寄托精神的社会属性。因此，人们居住条件的优劣对其生活品质的影响不容忽视。如果人们居住的条件或环境良好，房子宽敞、明亮、干净、安全，那么他们就会心情愉悦、心神安静、身心健康，生活品质就会提高，幸福感也会随之增强。相反，假如居住的条件或环境较差，房子空间狭小、阴暗潮湿、危险性高，周边卫生不堪、声音嘈杂，那么就会让人心情紧张、心神不宁和身心疲惫，生活质量就会下降，获得感也随之降低，对所居住的城市的认同感和归属感就会降低。因此，为广大农民工创造优良的居住条件和环境，使他们住有所居、居有所安、安有所乐，既是社会进步和生活质量提高的具体表现，也是全面建成小康社会的题中应有之义。

二 杭州市加强农民工住房保障的政策、工作与成效

杭州市委、市政府对于农民工的住房保障工作总体看还是比较重视的，通过长期推进已逐步形成了“杭州模式”。这一模式主要以“住有所居”为目标，坚持“租、售、改”三位一体，大力发展由经济适用房、公租房、廉租房、危改房、限价商品房（拆迁安置房）等构成的多层次多元化住房保障体系。

（一）政策实施

早在2005年，杭州市就开始关注并重视农民工的住房保障问题，当年制定出台了《关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》，明确提出要“千方百计改善外来务工人员的居住条件”，要求企业抓好外来务工人员集体宿舍建设和城区、街道（乡镇）、社区（村）规划建设一批外来务工人员公寓，以缓解外来务工人员住房难题。之后几年中，杭州市委、市政府又先后出台了《关于做好农民工就业生活工作的若干意见》、《关于杭州市区农民工公寓建设和租赁管理暂行规定的通知》、《杭州市区经济租赁住房管理办法（试行）》、《关于进一步加强我市房地产市场调控加快保障性住房建设的实施意见》等一系列文件，重点解决包括外来务工人员在内的住房困难人群的居住问题。2016年12月，杭州市政府又出台了《关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见》，再次提出改善农民工居住条件要求，并进一步明确由市建委、市发改委、市国土资源局、市住保房管局、杭州公积金中心等部门牵头，通过放宽准入标准，将符合条件的农民工纳入住房保障范围；贯彻落实住房公积金制度，督促企业依法为农民工缴纳住房公积金。

（二）工作特点

近年来，杭州市根据中央和省里的有关棚户区改造以及保障性安居工程建设的工作推进要求，以实现中低收入家庭住有所居、住有宜居为目标，解放思想，大胆探索，完善服务，着力推进棚户区改造以及保障性安居工程建设，着力保障包括农民工在内的住房困难家庭的基本居住需求。

1.规划引领

在分析全市住房保障成效及问题的基础上，编制完成了杭州市城镇住房保障和房地产业“十三五”发展规划体系，其中包括《杭州市城镇住房保障和房地产业“十三五”发展规划》和《杭州市农村住房改造建设“十三五”发展规划》两个专项规划，《杭州市棚户区改造“十三五”发展规划》和《杭州市公共租赁住房“十三五”发展规划》两个子规划，为有计划推进“十三五”时期保障性住房建设提供刚性约束。

2.加大投入

为了有效解决保障性住房建设的资金难题，杭州市一方面加大财政资金投入，另一方面积极开展与银行等金融机构合作，积极争取专项资金贷款，着力破解融资难题。其中仅实施棚户区改造这一项目，杭州市就向国开行、农发行等金融机构累计争取各类贷款授信额度高达864.9亿元，累计发放资金321.9亿元，累计使用资金269.6亿元，其中2016年就获批新增贷款授信额度300.2亿元，发放资金196.4亿元，使用资金155.3亿元。

3.降低门槛

为使更多住房困难人员能够进入保障房的保障范围，杭州市于2016年底下发了《关于调整杭州市区公共租赁住房（廉租住房）准入条件的通知》，要求自2017年1月1日起，将杭州市区（不含萧山、余杭、富阳区）公共租赁住房（廉租住房）保障对象之一“城市中等偏下收入住房困难家庭”的户籍准入条件从“申请人具有市区常住城镇居民户籍5年（含）以上”调整为“申请人具有市区常住居民户籍5年（含）以上”。这取消的“城镇”两字，就能使更多的在杭州工作的农民工符合相关条件，享受到保障房的保障福利。

4.组织保障

针对农民工居民相对较多的城中村，杭州市拟开展主城区城中村改造五年攻坚行动，为此专门成立了主城区城中村改造五年攻坚行动领导小组。领导小组组长由市委、市政府主要领导共同担任，下设专门办公室，抽调专门人员，实施定点办公、实体化运作，领导小组办公室主任由市政府副市长兼任，使整个推进工作的领导力量得以进一步加强。

（三）取得成效

在杭州市委、市政府的高度重视和各地各部门的努力工作下，目前全市在建设保障性住房方面取得了不小成效，基本形成了由公共租赁住房、廉租住房、经济适用住房、危旧房改善、拆迁保底安置等构成的多层次多元化的保障性住房保障体系，在全国较早建立起商品房配建公租房制度和公租房保障制度。保障房“互换平台”已经运行，货币补贴也在市本级全面实施，这些都为进一步破解中低收入家庭住房难、切实加强农民工住房保障打下良好基础。有资料显示，2016年杭州市推出公租房（廉租房）配租房源7492套，新增货币补贴保障家庭1169户。此外，杭州市主城区城中村改造工作也在有序推进，2016年有23个城中村完成了全面改造，有45个城中村基本完成改造，有20个城中村开始启动改造。这些惠民工程，都将为改善在杭农民工居住条件产生积极影响。截至2016年10月，杭州主城区廉租房已累计保障住房困难家庭1.3万余户，经济适用房累计惠及8.5万余户家庭，市本级公租房（含廉租房）累计保障4万余户家庭，其中1.5万余户稳定就业的外来务工人员通过公租房解决了住房困难。

三 在杭农民工住房情况现状调查与问题分析

为了解掌握在杭农民工居住方面的基本情况，课题组组织开展了对农民工住房情况相关问题的问卷调查，调查对象主要是居住在西湖区、拱墅区、江干区等主城区的农民工，内容主要涉及在杭农民工目前的居住条件、居住环境等方面，最终共获得了208份有效问卷调查资料。通过对问卷结果的整理、统计和分析，大致掌握了目前在杭农民工的居住情况。

（一）居住现状

1.居住在出租房内的超过了九成

在对住房类型的调查中，课题组设置了三类情况和7个子问题，三类情况即现在居住的是自有房、单位房还是出租房。若是自有房，即细分商品房、经济适用房、自建房；出租房细分为公租房、廉租房、棚户区、其他房。调查结果显示，在所调查的对象中，自有房的有2人占1%，单位房的有18人约占8.6%，出租房的有188人约占90.4%。而在自有房的人员中，2人均为商品房，无人住经济适用房；在出租房的人员中，居住在公租房、廉租房、棚户区、其他房的分别有6人、0人、0人和182人，占比分别为3.2%、0、0和96.8%。这表明，目前在杭农民工解决住房的主要渠道是租用房子，而且大多是租用私人房子，在公租房、廉租房中居住的人极少。

2.居住面积不足40平方米的接近六成

在对住房面积的调查中，课题组设置了20平方米以下、20～40平方米、40～60平方米、60～80平方米和80平方米以上五个选项。调查结果显示，20平方米以下有39人占比为18.8%、20～40平方米的有77人占比为37%，40～60平方米的有59人占比为28.4%，60～80平方米的有27人占比为13%，80平方米以上的有6人占比为2.9%。一般而言，40平方米以下是套房的可能性较小，在这么小的空间里居住条件较为简陋，而其他面积的住房相对独立，80平方米以上的房子较为宽敞。通过调查数据可以看到，在杭农民工所居住的房子普遍较小，未成套形的比例相对较高。

3.每月租金超过2000元的超过四成

在对租房价格的调查中，课题组设置了每月租金500元以下、500～1000元、1000～2000元、2000～4000元和4000元以上五个选项。调查数据表明，每月租金500元以下的有36人占17.3%，500～1000元的24人占11.5%，1000～2000元的58人占27.9%，2000～4000元的有64人占30.8%，4000元以上的有26人占12.5%。在月租金500元以下人员中，有相当一部分是租住在单位住房中。总的看，在杭农民工的每月房租支出不少，相对于他们并不高的工资而言，这是一份不小的经济支出。

4.住处有独立卫生间的占了近一半

对农民工住房内部设施的调查，课题组重点关注的是有没有独立的卫生间和厨房，有没有宽带网络和有线电视。为此设置了上述四个方面“有”“没有”选项。调查结果显示，在接受调查的农民工中，居住在有独立卫生间的有93人占44.7%，有独立厨房的有81人占38.9%，有宽带网络的有181人占87%，有有线电视的有162人占77.9%。从拥有独立的卫生间和厨房的人员占比情况看，基本印证了住房面积与之的关联关系，即居住在小面积住房的人多、拥有独立卫生间和厨房的人就少。而从宽带网络和有线电视占比较高的情况看，目前农民工在自己住处基本文化娱乐生活是有一定保障的。

5.近三分之二的人居住环境尚佳

为了解在杭农民工所居住的环境条件，课题组主要设置了居所是否有阳光、是否阴暗潮湿、是否有噪音、出行是否便捷四个问题。调查结果显示，在接受调查的农民工中，选择没有阳光的有73人占35.1%，选择阴暗潮湿的有82人占39.4%，选择有噪音的有23人占11.1%，选择出行便捷的有71人占34.1%。

6.超过七成的人以自行车为上班交通工具，路程40分钟左右

课题组以时间来衡量农民工从居住地到工作单位间的距离，分别设置了走路、骑人力自行车或电动自行车、汽车、地铁四种出行方式，每个出行方式方面均设定了20分钟以内（含）、20～40分钟、40～60分钟、1小时以上四个选项。调查结果显示，走路、骑自行车或电动自行车、汽车、地铁四种出行方式的比例分别为5.3%、11.5%、75.5%和7.7%。其中骑自行车或电动自行车的人中，20分钟以内（含）的占15.9%、20～40分钟的占32.5%、40～60分钟的占40.8%、1小时以上的占10.8%。

（二）问题分析

尽管杭州市对农民工的保障性住房建设工作较为重视，各级各部门也在想方设法有序推进这项工作，针对农民工的住房保障体系也相对成熟，但相对于农民工的庞大数量和对保障性住房的刚性需求，仍存在一些实际问题，需要今后加以重点关注和着力解决。

1.保障性住房供给数量不多

杭州作为浙江省省会城市，聚集了几乎与本地户籍人口相当的外来农民人员，这些人为杭州市经济社会持续发展贡献很大，有的则已经成为某个行业的绝对主力。但总体而言，他们的收入并不高，属于经济相对困难人群。保障性住房的重点是解决收入相对较低的住房困难人群的住房问题，这就需要将广大农民工纳入保障范围。然而目前保障性住房的建设规模总体偏小，以2016年为例，杭州市完成棚户区改造和保障性安居工程的年度目标任务是开工76161套（其中货币化安置13042套），竣工58664套。2017年，杭州市计划完成保障性安居工程建设的任务数为新开工46989套，竣工（基本建成）45622套，交付入住27297套，总量数并不高。这其中，按照有关政策要求，能够给农民工享受的保障房房源则更少，与旺盛的农民工住房需求形成不小的供需矛盾。

2.保障性住房总体区位不佳

从已经建成的或正在建设的集中性小区看，保障性住房区位条件并不十分理想，有的项目选址离市中心距离较远，有的小区周边配套设置不成熟、交通不便捷，导致入住者虽居住成本有下降，但其他支出在增加，保障房的“便民”性打了折扣，福利性也随之下降。

3.住房保障的整体覆盖面不广

从上述调查统计的数据中可以看到，目前在杭农民工中，90%以上的人居住在出租房中，而其中租住在公租房、廉租房这类保障性住房中的比例仅为3.2%，保障性住房对于农民工的覆盖面太小，不能不说是少得可怜。而且，虽然政策层面已经为农民工住房保障提供了支持，但在实际执行中还是会大打折扣。

4.住房保障政策限制条件不少

在保障性住房分配方面，对农民工入住保障性住房的限制性条件还是不少的。如在《杭州市区经济租赁住房管理办法（试行）》中，对经济租赁住房申请人提出了必须同时符合“在杭州市区的用人单位工作，或为在杭州市区生活的本地居民；申请人及配偶在杭州市区无房”两个条件；在2016年下发的《关于调整杭州市区公共租赁住房（廉租住房）准入条件的通知》中，明确要求公共租赁住房（廉租住房）申请人“具有市区常住居民户籍5年（含）以上”；廉租房对农民工保障的大门至今尚未开启；等等。

5.农民工对相关政策的知晓度不高

从这次调查了解农民工的情况看，广大农民工对享受保障性住房相关政策并不十分知晓，有的不知道能够享受保障性住房；有的知道有相关政策，却不知道相关条件，需要什么手续，到哪里去申请，需要什么材料，等等。到目前为止，好的民生政策没有发挥更好的实际效果。

四 国内外城市解决中低收入家庭住房问题的主要做法

（一）国内部分城市的做法

对于加强和改善农民工的住房保障工作，国家层面是非常重视的。早在2005年，建设部就将解决进城务工农民工住房问题列入了该年部门工作重点。2006年，国务院制定了《关于解决农民工问题的若干意见》，明确要求多渠道改善农民工居住条件。2008年，建设部等五部委印发了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，首次提出将农民工住房问题纳入城市规划。2014年，国务院进一步提出完善住房保障制度，要求将符合条件的农民工纳入住房保障实施范围。由于国家重视并要求明确，我国有关省市和相关城市也都积极探索、有效推进农民工的住房保障工作，并形成了一定的地方特色。上海市设法加强农民工住房保障的服务工作，成立专门农民工居住服务中心，由专业人员为农民工提供贴心服务。重庆市着力加强农民工公寓建设规模，通过对社会闲置住房、低档旅馆的改造完善，有效增加农民工保障房供给数量。广西南宁市在全国较早提出了将外来务工人员纳入经济适用住房的保障范围，只要求与用工单位签订一年以上用工合同。等等。

（二）部分国家的经验做法

在国际上，并不是所有国家都有农民工这样的称谓。因此，有的国家在住房保障方面更多的反映在对低收人困难人群的住房保障之中。尽管各国手段不同、办法各异，但想要达到的帮助解决好低收入人群住房问题的目标一致。美国主要通过综合运用财政、税收等经济手段，即给用工企业税收优惠、给房屋出租人以资金补贴、给低收入人群发放租房券等手段，建立形成多层次的住房保障形式，以间接方式降低承租人经济负担。日本注重通过加强立法的方式强化对低收入人群住房保障的制度约束。如1950年专门制定了《住宅金融公库法》，以设立住宅金融公库形式为建造或购买住房的低收入居民提供最长可达35年的低息固定利率贷款；1951年出台了《公营住宅法》，通过法律形式固化“以低廉房租向住房困难的低收入者提供住宅”宗旨，并明确规定公营住宅只租不卖、专房专用，确保房源长期稳定。新加坡主要通过建立中央公积金制度为低收入人群实现“住有所居”。新加坡法律规定所有在新加坡工作的人，都将自动成为公积金会会员，须缴纳36%的中央公积金，其中雇员负担20%，雇主负担16%。数量庞大的中央公积金一方面为该国扩大住房建设规模、增加房源供应提供了资金支持，另一方面也为广大低收入人群申请高额住房贷款提供了可能。

五 以共享发展理念加强对杭州市农民工住房保障的对策建议

习近平总书记在中共中央政治局第22次集体学习时强调指出：“让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果”。广大农民工在用自己的艰辛付出合力推动着杭州经济社会的快速发展，军功章里也有他们的一份功劳。为此，杭州市要进一步坚持共享发展理念，在高度关注在杭农民工工作环境的同时也要更进一步关心他们的住房困难问题，切实加强对他们的保障性住房供给，让他们在辛勤劳作之后能够入住相对宽敞、明亮、舒适的家中休养身心，更好地体现“人人参与，人人尽力，人人享有”。

（一）切实增加供给总量

针对杭州市存在大量农民工的客观现实，要充分发挥政府与社会的双重力量潜力，有效增加保障房供给能力，妥善解决保障房供求矛盾。一是各级各部门要将农民工住房保障需求纳入城市住房建设规划和住房保障规划统筹安排，科学制订农民工住房保障计划，积极开展农民工住房保障专项行动，不断扩大建成公共租赁住房定向供应农民工比例，重点做好政府投资建设的成套公共租赁住房向农民工分配供应事宜。二是鼓励社会力量参与建设保障性住房，尤其要鼓励农民工相对集中的开发区、工业园区和劳动密集型企业建设集体宿舍类公共租赁住房，内部解决单位农民工的住房问题。三是对于跟随建设项目、具有一定流动性的农民工，要求相关单位为农民工提供临时性、标准化的板房宿舍，切实改善建设工地的农民工居住条件。四是积极鼓励社会资本参与公共租赁住房建设，有效扩大保障性住房的供应总量。

（二）着力优化空间布局

随着城市化不断推进、杭州的城市规模不断扩大，许多农民工的通勤成本越来越高。另外杭州作为相对宜居宜业的城市，不少投资性购房推动了房价的不断上升，使广大农民工对于商品房只能望房兴叹。因此，对于农民工的住房保障，更多地还是需要依靠保障性住房加以保障。一是开展调查研究，全面了解农民工的规模数量、区域分布、流动特点、保障房需求等情况，有针对性地确定农民工保障性住房建设项目的规模数量、结构类型。二是合理布局，尽可能地在农民工较多的工业园区周边、劳动密集型企业附近与从事服务行业人口为主的城区，建设一批规模适度的农民工保障性公寓，或在四周小区购买一批小户型的商品房作为农民工专门用房，以实现分散配置、多点布局。三是对于其他公共租赁住房的房源，尽可能地安排分布在农民工相对集中、交通相对便利、基础设施相对完善的地方，力争避免偏远地方，以方便农民工入住和上下班。

（三）建立健全保障机制

对于农民工的住房保障，要加快构建形成一套相对完善的运行机制，实现可持续发展。一是建立农民工住房保障投入资金增长机制，将农民工住房保障建设资金纳入同级财政预算范围，确定资金来源稳定、持续。二是建立健全农民工可以享受公共租赁住房保障的制度，将更多农民工纳入公共租赁住房保障范围，真正让他们在共建中获得共享。三是抓紧落实农民工缴存住房公积金制度，要求各类用工企业建立住房公积金制度，鼓励企业和农民工本人缴存住房公积金。四是建立完善农民工住房公积金支付制度，积极支持农民工使用住房公积金租赁公共租赁住房或其他性质的住房，激活公积金存量，减轻农民工住房支付压力。五是健全农民工合理的收入增长机制，切实改变农民工总体工资偏低、同工不同酬的状况，严厉打击拖欠农民工工资行为，着力提高农民工住房的自我保障能力。

（四）适度降低准入门槛

让农民工享受住房保障，总的考虑是要逐步将在城市长期生活、具有稳定工作的农民工纳入城市住房保障政策范围。一是加快农民工住房保障市民化进程，着力完善农民工住房保障政策体系，逐步消除对农民工住房保障的户籍限制，尽可能采取与本地户籍居民同等的准入条件、审核流程和申请标准。二是逐步降低农民工在申请保障性住房时的工作年限、社保年限等方面要求，让更多农民工能够享受保障性住房福利。三是积极创造条件，有效探索对农民工开展廉租房保障的途径和办法。

（五）有效开展服务管理

农民工的住房保障是一项深得民心的民生工程，需要加强管理和服务，确保好事做好、实事做实。一是做好信息公开，对于提供给农民工的保障性住房的数量和位置、准入的条件、获取的方法与途径等重要信息，要通过电视、报纸、网络平台等媒体加以公示，避免暗箱操作或不公平处理。二是加强对农民工公共租赁住房的申请、入住、腾退等方面的管理，做到能进能出、进退有序，切实提高保障房使用和周转效率。三是加强对相关政策落实情况的督促检查，对于政府部门不严格落实相关政策、用工单位不按规定执行住房公积金缴存规定等违规行为的，或有其他损害农民工住房保障正当权益的，进行严肃问责、及时纠正。四是加大对农民工享受保障性住房政策的宣传力度，使广大农民工了解自己所拥有的相关权利与义务，确保农民工保障性住房使用、管理、维护等方面的正常秩序。