合资铁路用地管理中若干问题的探讨

王　伟　中国铁路上海局集团有限公司土地房产管理处

中长期铁路网规划实施以来，我国铁路发展成效显著。作为铁路网的组成部分，合资铁路在铁路快速发展、促进经济社会发展、保障和改善民生、支撑国家重大战略实施、增强我国综合实力和国际影响力等方面均发挥着重要作用。截至目前，中国铁路上海局集团有限公司管界范围内的合资铁路公司就有15家，合资铁路用地面积约1.9万公顷。作为铁路运输生产中最重要的物质基础，合资铁路用地在铁路发展中的地位和作用也越来越明显。如何管理好合资铁路用地也就越来越重要。

1 合资铁路用地管理现状

各合资铁路均按现代企业制度的架构组建了由多元投资主体组成的合资铁路公司，但仅依靠公司自身力量进行全面管理仍存在困难。因此，中国铁路上海局集团有限公司管内合资铁路公司大多实行委托运输管理模式。依据委托运输协议确定的工作范围和管理项目，集团公司各专业部门及站段开展相应的管理工作。其中铁路用地委托管理的主要内容包括铁路用地的守护和巡视，用地界桩的补设和日常养护维修，以及制止、纠正违法违规用地行为，及时处置危及运输安全的用地活动等。从合资铁路近年来的用地管理实践看，这是对合资铁路用地全面管理的一个补充。然因种种原因，合资铁路用地管理仍存在一些问题亟待解决。

2 合资铁路用地管理存在问题

2.1 关于权属完善问题

合资铁路用地管理现阶段仍存在的一个问题就是土地权属不完善，铁路用地管理工作缺少法律凭证。集团公司管内绝大多数合资铁路公司未完成建设用地确权领证工作，沪宁城际等部分铁路建设项目甚至还存在因新增建设用地有偿使用费缴纳等问题，致使一直未能取得国有建设用地批复，造成建设项目用地手续不全，不能办理土地使用权证等现象。虽然合资铁路基本建设己完成且开通运营，但是并不代表运营后不会产生危及运营安全的侵权问题。作为土地权利人依法享有国有土地使用权的证明，土地权属的登记工作就显得尤为重要。合资铁路公司应提高对铁路用地确权工作重要性的认识，坚持依法合规推进铁路建设，从源头抓起。

2.2 关于综合开发问题

合资铁路用地是合资公司资产的重要组成部分，实现铁路用地资产保值增值，也就成为合资公司铁路用地资产管理的目标。从现阶段各合资铁路公司开发利用情况看，存在问题主要有：一是铁路用地开发利用方式不够灵活，绝大部分仍局限于出租出借、设定他项权利等简单形式，造成土地利用价值低甚至无价值体现等情况。二是铁路用地开发利用管理制度不健全，审批、监管方面存在漏洞。部分合资公司开发利用的项目集中在经营部门，与铁路用地管理部门脱离。开发利用往往仅按市场机制利润最大化原则进行利用，忽视与用地管理部门及铁路用地管理单位之间的沟通，造成用地管理单位的监管空白。如再遇到安全防护措施落实不当等情况，势必会对铁路的运输安全造成影响。

2.3 关于外部环境管理问题

城市的快速发展造成土地供需紧张的局面日益突出。合资铁路用地被侵占的现象也较为严重，尤其是在城市周边及其城乡结合部，铁路沿线区域的土地己经成为外界侵占的首选对象。一些单位和个人在线路两侧擅自修建仓库、住房、停车场等。个别单位甚至打着“发展经济”、“为群众办好事”等“公用”的招牌，非法蚕食土地。或者土地利用虽己经过审批，但一些个人采取“变通”的花招，少批多占，甚至改变己批地块的使用用途，达到其占用铁路用地的目的。此等违法侵占、乱用滥用铁路用地情况，既会严重损害城市周边环境，又会对铁路的运输安全造成不可估量的安全风险。铁路用地保护和清理整治的压力比以往更为沉重。

3 加强合资铁路用地管理工作建议

3.1 关于权属管理方面

用地权属管理可分为建设期与运营期两个阶段。建设期管理是基础，作为铁路建设工程项目建设用地管理的责任主体，合资铁路公司应把建设用地管理纳入建设工程管理的全过程。从申请用地，到国土部门审批用地，到实际取得用地、拆迁安置，到用地投入使用，每一个环节都要有相应的管理制度，并且要严格落实。合资铁路公司还要积极配合地方政府协调解决征地拆迁中的有关问题，共同做好征地拆迁工作，及时组卷上报用地手续。对于因地方政府征迁补偿未到位等原因造成用地手续未能及时办理批复的地区，建议适当放缓该地区的铁路前期项目和新开工项目的工作进度。同时，督促、协调地方尽快完善手续解决问题，动态掌据用地报批的进展情况，最终实现资料齐全、红线明确、补偿到位、没有纠纷、产权清晰的管理目标。

合资铁路建成后即进入运营期管理。合资铁路公司应当将铁路用地完整的资料移交给受托集团公司的用地管理部门，并组织进行现场踏勘，以保证交接工作的完整性与全面性。对于一些现状己发生变化或己补批新增的建设用地，也要及时更新完善相关手续资料，组织用地管理单位进行移交确认，确保用地管理不留死角。对遗留问题的解决要充分考虑项目本身合资的特点，发挥地方政府作为出资一方优势，继续协调推进合资铁路用地确权工作，争取国家及地方政策上的支持，待条件和时机成熟后再进行确权登记，最终为土地管理提供有效依据。

3.2 关于综合开发方面

合资铁路公司应结合铁路总公司和受托铁路集团公司相关管理规定，制定符合自身特点的管理制度，明确管理职责，规范合资铁路用地综合开发。其次，要充分发挥多经企业优势，围绕运输生产安全和沿线环境保护等方面，引导采取其它方式进行开发利用。保护和引导利用暂时空置的土地，纠正路外单位低价用地形为，杜绝非法占用或无偿使用铁路用地行为。最后，要加强自身对委托资产综合开发的监管能力。监管工作不能只停留在前期调研、市场分析等收益方面，更要突出在后期资产经营运作上。发现和制止擅自变相转让铁路用地使用权、建筑物侵入铁路限界危及行车安全、未经批准擅自侵占铁路用地等行为。

除此之外，合资铁路公司还应重视并加强与受托集团公司土地管理部门及单位之间的有效沟通，充分考虑铁路建设规划等因素，利用铁路用地管理的专业意识和专业手段进行全面规划，统筹安排铁路用地开发利用。

3.3 关于外部环境管理方面

作为处理合资铁路土地权属纠纷和违法用地行为的民事主体，合资公司用地管理部门应尽快完善沟通协调机制，加强对重点区段铁路用地的监督检查，将侵占铁路用地、危害铁路运输安全的行为，作为打击的重点。未经合资公司和铁路管理单位批准，任何单位和个人不得在合资铁路用地范围内从事一切用地行为，尽可能的将违法侵占行为扼制在萌芽。

对于己形成一定规模的遗留违法侵占用地行为，要充分调动地方政府积极性，建立高效联动的协商工作机制，协调推进合资铁路用地违法侵占问题，待条件成熟后，组织合资公司、集团公司及地方政府三方力量协同实施对铁路用地的保护和违法侵占的清理，确保铁路用地“一寸不丢”，防止因铁路用地被路外单位非法侵占问题而影响铁路运输安全。

对于经批准的用地行为，合资铁路公司应提前与集团公司管地单位沟通，共同做好用地单位的监督工作，要求其严格按申报审批的方案进行实施，不得出现乱用、滥用、扩大用等不良情况。对于合理利用过程中产生的一些临时性建构筑物，利用完毕后要及时拆除，避免违法用地的滋生。