浅论基于PPP模式的工程造价

申 培 云

(山西高明工程造价咨询有限公司，山西 太原 030002)

0 引言

PPP(Public Private Partnership)，各国表述不一，我国称为“政府和社会资本合作模式”，在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常是由社会承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”获得合理的投资收益；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督，以保证公共利益最大化。说到底就是政府与社会资本的一场联姻，是必须遵从法制环境下“契约精神”的伙伴关系。PPP模式的核心就是合作共赢，利益共享，风险共担。我们通过对PPP的现实热点与研究热点的分析，不难发现其核心均与造价管理密不可分。下面我们将从造价的角度来理解和感受PPP模式对造价计价及造价咨询行业的影响。

1 PPP概述

1.1 PPP的历史沿革

PPP模式最早出生于英国，20世纪80年代早期，以撒切尔夫人为首相的英国政府大规模出售国有企业，启动私有化运动，于1995年出版了民间主动融资(PFI)操作手册，注重“公共设施建设效率”，后逐步转为关注“公共服务的提供效率”，也即采用PPP模式较之于传统模式是否提高了运维效率，这就是通常所说的“效率进路”。土耳其提出了BOT概念，政府与社会资本关注的重点是资金的回收周期、资金回报率及投资成本，此即“融资进路”。我国早在20世纪80年代中期也已经开始应用PPP模式，具体分为三个阶段：20世纪80年代至2003年为引入探索阶段，2004年至2013年为快速发展阶段，2014年至今为大力推广阶段。通过近几十年的发展和不断完善，我们发现PPP是调节政府和市场关系的一种方式，是市场的必然选择，其本质特征是“融资+管理”。

1.2 PPP的发展原则、目标及政策支持

PPP在我国的发展不能搞简单的复制，也不能照搬，只能根据我国国情及自身实际，加以吸收利用，因地制宜，以公众受益为目标，优化治理为手段，加强市场运作，打破政府对公共建设领域的垄断，摸索出一条本土化的、适合中国国情的有中国特色的PPP模式。随着中国特色社会主义进入了新的发展阶段，经济新常态的提出和“一带一路”战略的不断推进，公共建设项目必须加快步伐，以适应社会发展的需要。但由于资金缺乏，效率低下，客观上抑制了公共建设前进的步伐。通过利用PPP模式，创新融资平台，拓宽融资渠道，减轻政府负担，使财政资金的作用得到更有效的利用。为此，政府出台了数十部PPP部门规章及规范性文件，保障了PPP项目高效有序地运行。

1.3 PPP的发展模式及规模现状

政府设立PPP示范项目，打样板，树标杆，起到带头引领作用。2014年11月30日财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，公布首批30个PPP示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等诸多领域。国家发改委更是在2015年7月27日公布了PPP模式的13个典型案例，意在通过示范项目起到引领作用。还可以以引导资金为动员，加快PPP的发展。通过引导资金这种吸引社会资本的模式，不仅调动了社会资本建设公共项目的积极性，还解决了公共项目资金不足的问题，从另一方面促进了PPP项目的顺利实施。现在，我国PPP项目分为国家示范项目和全国入库项目两种规模，据PPP综合信息平台统计，截至2017年3月末，国家示范项目已签订PPP项目合同进入执行阶段的示范项目464个，投资额达11 900亿元，落地率66.6%；全国入库项目共计12 287个，累计投资额14.6万亿元。其中，已签约落地项目1 729个，投资额2.9万亿元，落地率34.5%。

1.4 PPP的造价管理热点

造价计价是核心关注点之一。项目估价一定程度上直接影响政府的补贴额度及公众的支出数额，估价的精确度是至关重要的，如果估价失实，数据错误，就可能引起公众不满，破坏社会和谐稳定。核心关注点之二是投资控制。目前我国PPP项目的社会资本出资人大多数是施工企业，他们在PPP项目中往往扮演着投资者和施工承包方的双重角色，对于政府来说，投资的控制变得尤为重要。核心关注点之三是咨询企业的发展战略。PPP项目的蓬勃发展为造价咨询企业的发展带来新的契机，工程造价咨询企业的业务范围将不再局限于传统业务，一定会出现一大批以造价咨询为核心，兼顾项目策划、前期咨询、中期项目管理及后期运维的全过程工程造价咨询服务企业。

2 PPP模式对造价计价的影响

自2014年国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》以来，PPP模式在基础设施及公共事业建设领域迅速推进，PPP模式不可避免地对计价活动产生重要影响。

2.1 投资估算的影响

投资估算是指以方案设计或科研文件为依据，按照规定的程序、方法和依据，对拟建项目所需总投资及其构成进行的预测和估计。作为物有所值评价(Value for Money，VFM)和测算财政支出的基础，投资估算的准确性，对PPP实施方案编制的精度产生重要的影响，直接关系到项目的成败。投资估算的编制方法一般分为匡算法和指标估算法两种。匡算法包括生产能力指数法、系数估算法、比例估算法、混合法等。在编制PPP实施方案时，我们应根据实际需要采用不同的编制方法，其中指标估算法具有更高的精度，精准的投资估算指标对PPP项目的后续实施提供有力的基础数据资料。招标估算法一般用于基于PPP的交通运输及市政工程投资项目。编制过程中应注意不同类型的项目的特点及有关建筑参数(如建筑高度、建筑层数、管廊断面积、隧道岩石类别等)对投资估算的影响。

2.2 设计概算的影响

设计概算是指以初步设计文件作为依据，按照规定的程序、方法和依据，对建设项目总投资及其构成进行的概略计算。PPP设计概算往往用作投资控制的参考。设计概算的编制方法大致有概算定额法、概算指标法和类似工程预算法等三种，我们根据PPP项目的特点选用不同的编制方法，其中类似工程预算法编制PPP项目设计概算时，所需材料容易取得，时间上也能节约许多，不失为一种较好的方法。类似工程预算法编制PPP项目设计概算时，主要包括建筑结构差异调整和价差调整两部分，因此拟建PPP项目与数据库里储存的已有项目是否有很高的相似度和可比性就显得尤为重要，它直接影响PPP项目设计概算的精度。

2.3 PPP估价精度

PPP项目范围广、内容多、跨度大、实施周期长、利益关联方多，决定了对估价精度的要求更高。由于我们当前对PPP项目估价的内涵和外延界定模糊，对PPP项目估价的重要性认识不足，再加上估价制度设计层面的薄弱，造成估价精度较低。对此，我们通过在PPP项目可研阶段增加精度认证环节，在项目全寿命周期不同阶段采用不同的编制原则和编制方法，明确编制深度，保持计价依据一致等措施，保证编制成果的精度，也为物有所值评价(即VFM)和财政承受能力论证(即PPP)的科学性提供了基本保障。

3 PPP模式对造价咨询业的影响

1)PPP模式的出现，对传统意义上的造价咨询行业提出新要求。

当前，项目实施阶段的咨询业务与竣工结算审核还是造价咨询企业的主业，占总收入的比重达到了约53%，而影响总投资的前期决策咨询服务与全过程咨询服务收入所占比重基本保持在34%左右，并没有上升，说明造价咨询企业并没有随着PPP模式的强劲发展势头而进行业务转型，这样将导致很多企业无法抓住PPP模式带来的新机遇，最终被市场淘汰。

2)造价咨询企业在PPP项目中机遇与挑战并存。

截止到2017年1月31日，我国已有11 576个项目入库，而入库项目大多为实力较强的造价咨询公司所承揽。入库项目数量还在急剧上涨，同时，政府部门也急需专业的PPP项目的决策支持和前期策划，社会资本急需专业的项目投资辅助决策，由此可见，PPP项目的咨询需求是巨大的。当前造价咨询企业面临的挑战是，由于PPP项目的数量及种类增多造成企业间竞争加剧，由于全寿命周期咨询服务增多导致咨询企业人才技术等面临挑战。

3)造价咨询企业的新出路。

PPP专业人才的培养迫在眉睫，无论是政府，还是社会资本，都仰赖PPP专业人才协助他们完成PPP项目。现有的造价专业人员必须不断学习，更新知识结构，才能赶上时代的步伐。尹贻林教授成立的“公共项目管理与工程造价研究所”给我们提供了一个很好的学习、咨询、研究和服务的平台。随着信息技术的快速发展，工程造价咨询企业应该加速管理信息化及网络化建设，结合BIM技术的优势，以此作为基本工具，最终实现全寿命周期的造价咨询服务。

4 结语

PPP模式是我国经济发展进入“新常态”的必然产物，随着我国反腐打黑工作的强力推进，也为PPP项目的顺利实施铺平了道路。特别是基础设施和公共服务领域PPP模式的飞速发展，对造价计价与造价咨询企业提出了更高的要求。我们只有通过不断学习，提高专业技术水平，企业通过不断创新，紧跟时代发展的步伐，才能在造价咨询行业中站稳脚，服好务。