中小城市城中村改造模式研究

刘 祯 祯

(太原市城乡规划设计研究院，山西 太原 030002)

0 引言

在忻州城市日新月异的发展今天，对忻州市区城中村进行改造势在必行。为了全面完成忻州市城中村改造工作，实现城中村地区与城市其他地区的统筹规划和协调发展，本文针对忻州市城中村改造模式进行了相关研究。

1 城市概况

忻州市位于山西省北中部，是全省唯一横跨省际东西的城市。随着国家中部崛起战略的实施、2010年12月国务院公布山西省为第九个“国家资源型经济转型发展综合配套改革试验区”，忻州市面临着城市发展建设的关键时期，正在成为山西重要的新能源新材料工业基地、华北重要的农产品基地和全国重要的旅游目的地。

2 忻州市城中村改造SWOT分析

2.1 优势(Strengths)

1)城市方面。

一方面改善了居住环境，消除安全隐患。另一方面完善了城市功能，提升了城市现代化形象和城市生态文明建设，优化城市格局，有些城中村改造后成为了城市的重要节点甚至起到了城市地标的作用。

2)经济方面。

忻州市是中西部地区的地级市，根据全国最新城市排名属于五线城市，以农业为主，土地、房屋价值、拆迁补偿成本相对较低，总体改造费用适中。位于建成区的城中村，交通等基础设施较好，可以借用主城区优势、城中村周边成熟社区以及众多大型企业，为改造后的村民提供就业机会和良好的经济发展环境，有利于该地段居住、商业和资金的聚集。

2.2 劣势(Weaknesses)

1)受经济大环境高位下行影响，融资难。

近年来经济大环境受到电子商务、经济高位下行、土地市场疲软、大规模商业开发下滑等多因素的影响，使忻州市城中村改造的融资环境受到冲击。目前，政府主导的改造工作相对稳步推进，但缺少PPP等多方投资模式也使得改造工作进程相对缓慢，公共财政压力较大。

2)优势地区改造意愿低。

由于部分城中村市政管网等基础设施更新不久，村庄居住条件已改善，加之村集体资金来源不足，使得这些城中村的改造积极性不高。

3)人口外流。

一方面，经济发展失衡是人口流动的根本原因，而经济压力会造成人口外流。另一方面，城中村现有的廉租房需求旺盛，对于居住在此的流动人口来说，有一部分仅仅由于城中村的拆迁，放弃了外出打拼而回到家乡。以上多种原因造成的人口流失，同时也造成了劳动力的转移，又会进一步对整个城市经济发展造成影响。

2.3 机遇(Opportunities)

1)政策支持。

国家、山西省、忻州市各级政府对城中村改造工作高度重视和积极推进，相继出台了支持政策，尤其是提出城中村改造享受棚户区改造的优惠政策，这为城中村改造提供了很大的机遇。同时，城市双修理念的提出，更加鼓励以城市宜居环境提升为目标的城中村改造。

2)既有改造示范效应。

就目前忻州市已批的几个城中村改造项目来看，大多获得了较好的经济收益，具有良性的示范效应，给开发商减少了经济方面的顾忌，政府也由此树立了较高的威信力，改造阻力小，时机成熟。

2.4 挑战(Threats)

忻州市城中村改造最大的挑战是城镇化动力不足问题，其次，城中村改造动力的持续性也面临考验，注定是一个长期的渐进滚动改造工作，在此过程中控制好政策的相对公平也是面临的挑战。

3 全国城改政策与模式分析

3.1 城中村改造政策本质

从全国案例城市综合来看，城改政策是基于城中村土地在城市城镇化进程中产生的资本效益进行分配的一种公共政策。

3.2 政策的差异化原因

尽管城中村是我国城市中的全国性普世现象，但由于全国各地城市发展的差异，并非所有城市都会出台专门的城改政策。例如：南昌、上海等城市；也不是所有的城市都关注城中村问题，例如大多数中小城市很少专门研究这一问题。

一般而言，城市是否关注城中村改造取决于城市发展所处的城镇化阶段以及其经济环境，当城中村改造无法在通常环境下进行，地方政府就会制定地方性的改造模式，以及相应的地方政策来推动城镇化进程。

3.3 模式的类型解读

城改政策的本质是土地资本效益的分配机制，因此，城改模式的差异主要是土地资本的效益可以通过不同载体映射后的产物，比如常见的改造模式：

安置模式——资本收益的载体为房屋实体；

补偿模式——资本收益的载体为资金货币；

主导模式——资本收益的载体为开发权限；

保障模式——资本收益的载体为管理权限。

……

3.4 其他案例经验要点

城改利益分配的基本原则是按资分配，不是按需分配。

村集体作为一个整体参与土地资本效益的分配，而村集体的利益所得如何分配给村民个人，则是通过村庄自治实现。村庄治理与城市治理存在较大差异，尊重历史，逐步转变。

各城市城改政策都不是简单的一刀切，具有明显的地域差异与时间差异，存在一区一策、一期一策，乃至一村一策。

城中村改造问题是地方政府长期性、综合性治理能力的考验，需要实时动态的与时俱进。

3.5 区别对待忻州市城改

忻州市城中村改造与全国大多数城市城中村改造有着本质的不同：

从城镇化发展阶段来看，大多数城市已经历过一次扩张阶段，在二次更新阶段存量改造的前提下进行城中村改造；忻州市处于城镇化初期阶段，更偏向于在一次空间扩张中直接改造城中村，避免二次更新的高投入。

从城市经济发展环境来看，大多数城市处于地产市场高度活跃繁荣的环境，利用土地资本的高收益，参与改造的投资多元化，竞争激烈；忻州市地产市场平和稳定，主要依靠政府投入。

从社会环境来看，大多数城市在市场高额利润的影响下，违法建设与遗留问题较多，城中村完成资本积累，村民对改造资本收益的期望过高，改造成本居高不下；忻州市则相反，改造的目标主要是人居环境改善，城改的社会效益更优。

从改造目标来看，大多数城市虽然也在追求城市更新，环境改善等目标，但本质上仍是土地资源的利益再分配；忻州市以棚户区政策为基础的城改模式，改造目标却是城市宜居环境建设。

4 忻州市城中村改造模式

4.1 研究范围

本次研究适用于忻州市中心城区建设用地范围内的城中村改造，其定义为：地域上处于忻州市中心城区建设用地范围内，村庄建设用地己经或即将被城市用地侵占的行政村，包括在经济、社会、土地利用、建设景观等各方面处于“乡村—城市”转型阶段或现状仍保留典型农村特征的村庄。

4.2 城改模式

1)政府主导，渐进推动。

根据忻州市现阶段城市发展特征，政府主导城中村改造工作以城市规划发展需求为依据，逐步进行渐进式的更新改造：优先异地建设安置房，城中村改造与棚户区改造相结合，分期分批，成片开发，以新促旧，确保改造规范有序。

2)安置为主，补偿为辅。

围绕城改目标，以住房安置为主，货币补偿为辅，确保村民合法收益得到保护。严格控制违法建设，合理安排生态、生活、生产空间，鼓励城中村特色风貌营造，稳步提升城市宜居环境，落实城镇化、民生工程、城市修补的三重目标。

4.3 城中村分类

结合忻州市本地特性与其他城市案例经验，从城中村改造关键的空间特征、安置办法、资源禀赋与人口特性出发，对忻州市城中村进行分类，为制定更有针对性的政策做准备。

4.3.1空间特征分类

根据村庄全部用地进入中心城区建设用地范围内的多少确定。

1)全城镇化村庄。

90%以上的村庄用地位于中心城区建设用地范围内。零星农用地与周边非城中村协商进行置换。逐步实现全城镇化，弱化集体经济与村庄治理，转变为公司经营与社区管理。

2)半城镇化村庄。

受限于生产资料特性，改造后仍留有大量农林非建设用地。保留村委会经营集体经济，继续村庄治理。

4.3.2安置方式分类

根据安置的方式不同，将城中村划分为两类。

1)城内安置型。

全城镇化的村庄和半城镇化村庄中建设用地大部分位于中心城区建设用地范围内的城中村。按照棚户区改造的安置政策推动城中村改造。

2)城外安置型。

半城镇化村庄有四个村庄位于中心城区建设用地范围内的村庄建设用地规模很小。不适宜棚户区改造的安置政策，建议集约利用中心城区建设用地范围外的村庄建设用地打造新农社区，进行安置。

4.3.3用地资源分类

城中村改造是村庄用地资源，尤其是现状建设用地资源与规划建设用地资源的收益所推动的。按照用地资源的多少程度，将城中村划分为三类。

1)用地资源不足型。

现状人均建设用地小于100 m2，或规划人均建设用地小于500 m2的村庄，改造收益相对偏低，因此，对于这一类型的村庄需要加大资金投入，推动改造的推进。

2)用地资源充足型。

现状人均建设用地大于200 m2，且规划人均建设用地大于1 100 m2的村庄，改造收益高，改造相对容易，但在未改造阶段，要严格控制其建设用地更新类建设项目，同时，适度的控制人口规模。

3)用地资源适宜型。

其余村庄为用地资源适宜型村庄，即人均用地资源相对适宜，但未改造时必须加强户籍管理，严格控制人口规模，以免因人口增加、人均指标下降，改造难度增大。

4.3.4人口特性分类

总体上根据现状村庄的经济收入结构分为两大类。

1)劳动力输出型。

相对而言，外出务工、商业、运输以及其他这类劳动力输出型收入为主的村庄，城镇化程度较高，更适宜城市生活的转变，在就业指导等政策方面的需求较弱。

2)资本收益型。

资本收益型村庄中，农业、种植业比重高的村庄对就业指导类政策的需求较高，房屋租赁业为主的村庄改造时对实体安置的需求偏高，而两种收益均衡型的村庄对两种政策的需求都有。

5 结语

忻州市城中村改造防患于未然，旨在城镇化进程中，将城中村的负面影响降至最小，积极促进城中村生产、生活与城市有机融合。探索忻州市城改模式对于中小城市城乡一体化研究具有典型的借鉴意义。

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