水利水电工程移民安置实施进度管理的问题与对策

2018-03-25

水利建设与管理 2018年9期

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，成都 611130)

移民安置实施进度管理是水利水电工程建设的重要组成部分，妥善处理好实施过程中的进度问题是保证工程正常施工和库区社会稳定发展的必要条件。长期以来，我国坚持以人为本、尊重地方实际的原则开展大中型水利水电工程移民安置工作。但鉴于移民工作程序的复杂性，耗时较长，往往被工程“三通一平”等筹建工作，甚至是主体工程建设“推着走”[1]。为此，国家提出了先移民后建设的水电开发总体方针，立足更好地解决移民安置问题，并在安置过程中对移民搬迁、单项工程等方面的进度进行管理和控制，以有效解决移民滞后工程建设的问题[2]。目前，移民安置实施进度管理无论是制度建设还是实施环节仍存在诸多问题和不足，如何完善移民安置进度管理仍需进一步探索。

1 进度管理的目标与定位

按照国家移民政策法规开展“先移民后建设”工作，依据审核批准的移民安置规划实施移民先行搬迁，分阶段完成移民搬迁安置工作，确保移民安置相关工作总体进度和年度计划相一致、移民工程建设进度和制定的计划相匹配，从而保证按照计划工期完成搬迁安置任务，确保工程建设总体目标如期实现[3]。

2 当前制度建设情况

根据多年来移民安置的实施情况，各级政府和参建单位高度重视制度建设，注重发挥制度的约束和激励作用。当前，各地的移民安置补偿工作以《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(第679号令)为总前提[4]，移民单项工程进度按工程进度管理办法实施。同时，参建单位根据各地实际情况也建立了相应的规章制度，移民安置进度管理制度建设正在逐步完善。

2.1 建立了移民工程进度计划管理制度

在施工项目进度管理中，施工单位和监理单位根据合同规定的工期要求编制施工进度计划，并以此作为管理的目标，对施工的全过程进行检查、对照、分析，及时发现实施中的偏差，采取有效措施，调整工程建设施工进度计划，保证工期目标的实现，并随之建立了事前计划制度、建设过程控制制度、工程进度评价制度、建设目标考核制度等。

2.2 在移民安置过程中建立了监督制度

在移民安置实施进度管理中，综合监理、单体监理单位全程参与移民安置进度管理，按照分解的各阶段移民安置的进度目标与实施阶段的形象进度和资金拨付进度进行监督对比，发现计划与实际情况不相匹配时，及时告知有关各方，并要求立即处理。与此同时，在监理过程中形成的监理日志制度，用于记录项目进度情况。

2.3 明确了参建各方责任制

根据国家及各省(区)人民政府出台的移民安置相关政策，相关地方政府、项目法人、移民综合设代、移民综合监理等参建单位都明确提出了各自在移民安置进度管理中的责任，为移民安置工作的顺利实施提供了保障。

2.4 建立了移民工程项目管理制

项目管理制已普遍应用到移民工程的建设中。项目法人对项目的立项、筹资、建设和生产经营、还本付息以及资产的保值增值的全过程负责，并承担投资风险。同时，在满足质量、安全、环保及成本控制目标的前提下，对工程的总体进度根据项目的具体情况进行通盘考虑，全面规划，有效控制。

3 进度管理存在的问题

3.1 利益不同导致多方博弈，影响移民安置进度

大中型水电工程移民管理涉及多方参与者，在工程建设征地移民安置工作中，项目法人、地方政府、移民是相互影响的利益主体。在整个移民过程中，由于各方考虑的因素不同，在追逐自身利益最大化的过程中不可避免地会发生利益冲突，导致协调和解决移民问题的效率低下，影响移民安置实施的进度。

3.2 部分电站尚未制定移民安置实施年度计划

移民安置实施年度计划是根据核准的水利水电工程建设总体进度要求，结合移民安置实际情况，由省级移民管理机构正式下达的本年度移民安置项目安排、资金安排和时间要求。年度计划的编制和执行好坏，直接影响移民安置工作的进度。因此，在移民安置实施期间对进度计划进行合理安排十分必要。尽管如此，仍有部分电站未制定年度计划或下达计划的时间较晚，导致移民工作长时间处于停滞或无控制状态，严重影响主体工程的实施进度。

3.3 地方政府的计划执行力不够

省级移民管理机构下达年度计划后，地方政府应严格按照进度计划中指定的工程建设进度和移民工作进度执行，但部分地方政府在执行计划时，仅当成一项工作任务来完成，并没有将计划中的任务作为政府的目标或业绩任务来执行，随意调整工作进度，导致年度计划不能按期完成，计划的执行力度有待加强。

3.4 政府监督和检查力度有待加强

部分行政监督机构在对年度计划执行情况进行监督检查的工作中，存在责任不明确、制度不健全、过程不持续、检查不到位等现象。并且，上级对下级政府的监督和检查力度不够，省级移民管理部门下达年度工作计划任务后，对工程的实施情况缺乏及时有效的检查跟踪，导致损害移民群众利益、违反资金和项目管理规定的行为时有发生，影响工程的实施进度。

3.5 制定年度计划的原则存在一定问题

水利水电工程“先移民后建设”方针未出台前，主要是围绕主体工程节点目标倒推工期，制定移民总体计划和年度计划，由主体设计单位根据移民总体进度计划拟定下一年度的移民安置计划并上报省级移民部门，经与项目业主、地方政府等各方充分协商后下达执行。这种“自上而下”制定计划的方式，没有科学分析移民工作和移民工程的合理周期，容易造成部分工程 “重工程、轻移民”的错误倾向，导致宣传、组织、动员等基础工作上不够扎实，甚至引发社会稳定问题。但是，随着《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的颁布，年度计划主要由县级地方政府负责制定和上报，但这种“自下而上”的方式也存在一定的问题，如个别地方政府在编制年度计划时故意夸大或放大工作难度，对主体工程的建设进度及用地需求考虑不充分，盲目编制年度计划，导致部分工程进度滞后，影响工程总体目标的实现。

3.6 移民单项工程进度滞后

一般情况下，由于移民安置前期工作比较滞后，如：可行性报告、设计文件的深度不够，编审时间过长，招标投标工作因各种原因未及时启动，导致整个移民工程在启动时滞后于年度计划。同时，单项工程启动后，在实施过程中，由于工期及相关计划的失误、边界条件的变化、控制过程中的失误等，也会造成工程形象进度和移民资金拨付进度的滞后。

4 加强进度管理对策及措施

4.1 建立利益共享、风险共担的利益机制

水利水电工程移民是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，项目法人、项目所在地方政府、移民个人在工程建设过程中为追求自身利益不可避免地会发生利益冲突。如:个人补偿补助费用在整个移民投资中所占份额是多少，专业项目的复建投资对整个移民投资的影响有多大，相关税费在移民投资中又是怎样的分量等方面，各方都有各自的考虑。鉴于此，唯有理顺各方利益关系，建立利益共享、风险共担的利益机制，方可有效地化解项目法、人地方政府和移民个人三者之间的利益冲突，为工程建设目标的实现提供有效保障。

4.2 制定合理的计划，建立相应的移民安置进度调整机制

在移民安置实施过程中，年度工作计划的完成率普遍不高，调整过于随意，安置工作无限期滞后已成常态。为避免移民安置工作进度滞后，应建立计划管理制度，围绕工程建设的节点性目标制定科学合理的移民安置实施总体进度计划，关键节点以及实施年度、月进度等细部计划，明确各项工作节点、责任分工、变更等事项处理程序及时间要求、责任追究等。同时，移民综合设代和综合监理应对计划的科学性、合理性做出准确判断，进行高效的沟通，促成计划的及时下达，并根据实施的具体情况，合理调整进度计划，并做好计划执行的检查与纠偏，做到进度的动态控制。在发现实施进度和计划产生偏差时，及时建立相应的调整机制。

4.3 明确年度计划制定原则

水利水电工程“先移民后建设”方针出台后，移民安置实施年度计划的制定主要由地方根据移民安置规划和项目法人的年度移民安置计划建议，在与各方充分协商的基础上，组织编制本行政区域下一年度的移民安置计划，并逐级上报，待省级移民部门批准后下达执行。这种“由下而上”的方式，在一定程度上，科学考虑了移民工作本身的周期性，宏观上也做到了尽量与主体工程衔接，具有一定的积极意义。因此，编制年度计划时既要对移民工作本身的合理周期进行充分分析，也要在宏观层面上与主体工程相衔接，推动主体工程的顺利建设。特别是在宏观层面上，移民综合监理和综合设代的参与尤为重要，凭借其自身丰富的技术和经验，更加了解移民工程的合理周期和电站要求，能够为年度计划的制定提供重要的决策建议。

4.4 建立完善的行政监督和专业监理相结合的移民实施进度管控机制

移民安置工作难度大，进度不可控，计划在执行过程中，应把行政监督和专业监理高效地结合起来，强化综合监理专业管控能力，确保工程进度处于可控状态。制定严格的监督管理责任追究制度，层层落实责任，完善责任制、岗位制、考核制，把监督管理的具体事项落实到具体责任机构、具体责任人，使其有职、有权、有责。严格执行有关责任追究的规定，对失职渎职者依法依规追究责任。

4.5 建立年度计划检查考核机制，加强进度计划检查力度

省级移民管理部门下达年度工作计划任务后，应根据工程节点目标完成时间及时检查年度计划的执行情况，加密年度工作计划检查的周期，对发现的问题及时提出整改措施，保证年度计划的顺利实施。同时，加强对下级移民实施机构的监督检查力度，将进度计划完成情况纳入地方政府年度目标考核，实行移民工作一票否决制，并建立问责机制，提升省级移民管理机构在移民安置工程建设管理工作中的权威性。

4.6 强化移民单项工程进度控制

建设单位要及时了解和掌握与施工进度有关的各种信息，不断将实际进度与计划进度进行比较，一旦发现进度拖后，要分析原因，并系统分析对后续工作会产生的影响，在保证质量和安全的基础上，确保施工进度，以总进度为依据，按不同施工阶段、不同专业工种分解为不同的分部进度目标，以各项技术、管理措施为保证手段，进行施工全过程的动态控制。

4.7 进一步明确、细化各方职责

移民进度管理涉及地方政府、业主、设计、监理、施工单位等各方，但对于在建设征地移民安置实施进度管理中出现的问题，各部门推诿、职责不清、责任不明等情况仍然存在，涉及多部门问题的协调效率不高，致使许多问题“久拖不决、久议不决”。应通过进一步明确、细化有关各方的职责，加强协调沟通，促进相关问题及时有效解决，保证进度目标的顺利实现。