玉溪市全面实施病险小坝塘综合整治的经验

李院生，邱力军，施智贤

(1.玉溪市水利局，云南 玉溪 653100；2.玉溪市江川区水利局，云南 玉溪 652600；3.云南创业景航实业有限公司，云南 昆明 650000)

玉溪市位于云南省中部，面积15 285 km2，山地面积占90%以上，2016年总人口达235万人，GDP达1309亿元，人均GDP 5.55亿元[1]。至2016年底，全市建成小坝塘2017座，蓄水总库容4924万m3，占全市蓄水总库容的6%[1]，通过全面的调查评估，无病的617座，占30.6%，带病的1400座，占69.4%[2]。2016年市委在开展“争先创优，跨越发展”大讨论中决定从2016年开始，用4 a时间，投资11亿元，对带病的1400座小坝塘进行综合整治[2]，让小坝塘继续发挥大民生的作用。

1 小坝塘的病险情况

玉溪市小坝塘大部分建于20世纪的60—70年代，受当时生产力水平和资金限制，小坝塘都是由人挑马驮人夯而成，多年运行后，普遍存在不同程度的病险，病险情况归纳为以下六方面：一是坝体深陷大，深陷量超过1%，内外坝坡变形严重；二是坝体细部结构不完善，有的没有倒滤体，坝坡没有排水沟，坝顶没有路沿石和防浪墙；三是防洪标准低，有很大一部分小坝塘的溢洪道为土渠，过水断面远远不能满足度汛要求，每年汛前安全检查都要求整改，但皆因资金问题整改不了；四是库区淤积严重，库容减少，蓄水功能丧失；五是日常管理不到位，计划用水制度没建立，珍贵的水资源没有发挥最大的作用，小坝塘为村组所有并管理，日常管理无经费、无专人、用水无计划、水资源利用低；六是有的小坝塘是当地群众赖以生存的唯一水源，水源含养林遭破坏，水源面临枯竭，威胁到当地群众的生存条件。

2 实施小坝塘综合整治的意义

小坝塘是玉溪市水利基础设施建设的重要组成部分，对抗御自然灾害、促进山区经济社会发展、推动山区农业供给侧结构性改革、解决山区人畜饮水安全具有重要的作用，当地群众的生产生活用水全靠这些小坝塘，是山区群众的生命线。近几年来，国家投入玉溪市的水利建设资金主要用于骨干水利工程建设，畜水库容大幅度增加，整体水利化程度有了大幅度提高。小坝塘都分布在山区和半山区，骨干水源工程照顾不到，水利投资几乎为零，水利化程度仍然很低，人饮安全得不到保障，这与中央提出的要让全国的老百姓都享受到改革开放带来的红利不相适应。习近平总书记代表党中央向全国人民作出了庄严承诺，到2020年要全面建成小康社会。要全面建成小康社会，山区群众的精准扶贫和精准脱贫成了重中之重。玉溪市全面实施病险小坝塘综合整治，解决山区、贫困地区的用水困难，是实施精准扶贫的基础和先决条件，是贯彻落实中央“四个全面”战略部署的具体体现。

3 建设管理实施方案

3.1 抓好前期工作

(1) 前期工作严格执行“先建机制、后建工程”的原则，机制建设方案与技术方案同时编制、同时审批、同时实施。无机制或机制建设方案不合理、不落实的项目一律不准纳入建设计划。机制建设包括：一是受益区要成立农民用水合作组织，明确用水合作组织的职责，由合作组织负责工程的日常管理，制定和执行用水计划；二是进行水价改革，根据当地经济发展水平、人们对用水的认识和用水的需求程度制定水价，通过水价杠杆来实现节约用水，提高水的利用率和用水效益。

(2) 项目的设计要求有水利设计资质的单位承担，初步设计报告编制参照《玉溪市病险小坝塘除险加固工程初步设计报告编制大纲》编制。建设方案以除险加固为主，对淤积严重、承担生活供水、位于村寨附近的可以实施清淤和综合整治。

3.2 严格项目审批管理

(1) 玉溪市水利局和市发改委联合批复了《玉溪市病险小坝塘除险加固规划》。水利局按照规划项目，按一个项目补助50万元的标准，每年的10月前下达到各县区，由各县区在确定的项目当中调节使用，不足部分由县区自筹。

(2) 初步设计审批由县区负责，报市水利局备案，市水利局对审批情况进行抽查复核和监督检查。

3.3 规范项目建设管理

(1) 项目建设参照基本建设程序执行，实行项目法人制、招投制、监理制和合同管理制“四项制度”。

(2) 项目法人组建方式由县区根据实际情况，可以按县区为单位组建，也可以按区域(以乡镇、街道或流域为单位)组建。

(3) 项目前期工作和施工可以采取“打捆”方式进行招标，鼓励实行设计施工总承包。

3.4 强化资金的管理使用

(1) 项目资金安排遵循以下原则：一是优先除险原则。优先安排病险突出，工程一旦垮坝造成的影响范围广、损失大，除险后效益明显的项目。二是奖先罚劣。对前期工作准备充分，地方配套资金落实的项目优先安排。

(2) 项目法人要建立健全财务制度，设置资金专户，专账核算，准确归集项目建设成本，合理确定交付资产。

(3) 严格项目前期工作经费管理。项目建设管理费、勘测设计费按建安工程费的9%、11%控制，水土保持工程费、环境保护费按建安工程费的1.5%、0.5%控制。

3.5 监督指导，跟踪问效

玉溪市水利局与市发改委、市财政局定期和不定期采取检查、抽查等方式进行专项督导，适时对项目进展情况、建设质量进行跟踪和分析评估。对未建机制、降低工程质量标准、拖延工期、项目法人管理不到位的情形，市级暂缓安排甚至取消资金补助。项目实施完成后，市水利局联合相关部门进行绩效评估，根据绩效评估情况确定后续补助资金标准。

4 经验总结

(1) 实施小坝塘除险加固以来，从完工的项目情况来看，发挥了明显防洪效益、经济效益和社会效益。特别是今年玉溪市的降雨超过正常年景的20%，除险过的坝塘没有一件发生险情，极大地保护了人民群众生命财产安全。山区的小坝塘在精准脱贫过程中发挥了极大的作用，解决了当地的人畜饮水和农灌用水，为山区的美丽乡村建设和全面实现小康提供了基础条件。

(2) 县区水利局高度重视工程建设，成立了建设管理局，建设管理局对工程质量、工程进度、工程安全、投资控制负责。市水利局对项目实施进行跟踪问效，定期评估，奖先罚劣，调动县区的积极性。

(3) 由于项目小而分散，设计单位和施工单位都难找。江川区将全部75件项目打捆后实行设计施工总承包招标，承包费用按审批慨算下浮8%计算。从实施的情况看，进度推进比较快，设计与施工的协调工作量小。

(4) 玉溪市水利局按照项目实行定额补助，县区自行调节使用，不足部份县区自行解决，这就要求县区做好投资控制，减少自筹资金。

5 实施过程中存在的问题

(1) 本次项目实施要求有资质的设计单位设计，由于近年来玉溪市的县区勘测队大部分都由建制的转为质量监督站，资质作废，只有委托营利性的勘测设计单位来承担设计任务，每件工程要支付6～10万元的勘测设计费，占了工程投资的10%～15%，导致建设资金紧张，县区对此反映强烈。

(2) 有些项目由于设计单位勘察技术手段落后，勘察深度不够，提供的基础资料不能真实反映工程的实际情况；有的项目甚至出现勘察资料造假，县区水利局在组织专家进行技术审查时没有及时发现，造成施工过程中设计变更过大，有的留下工程缺陷；有的整个方案推翻重来，给国家造成了一定的损失。设计变更过多是本次小坝塘综合整治中比较突出的问题。

(3) 实行设计施工总承包的县区，承包单位受利益驱动，在设计过程中会隐形的增加工程量和提高造价，获得更多利润，设计方案难于达到工程安全、经济合理和技术先进的要求，给国家造成浪费[3]。

(4) 要求“先建机制，后建工程”，受益区按要求成立了用水户协会，但收取水费比较困难，目前主要还是由村组统一调度，收取很少的水费，工程运行管理费和维修费主要还是由上级补助。

6 根据存在的问题提出如下建议

(1) 小坝塘规模小，坝不高，存在的病险问题大同小异，处理方案也大同小异，设计方案没有太多的技术难度。针对这一特点，可以创新建管模式，优化建设程序。一是积极发挥市县两级水利局的技术优势，由市水利局统一安排3～5名比较有经验的专家，指导县区的技术人员进行设计报告编制，一个县区就编一本报告，尽量减少文字内容，能用图纸说明问题的就不用文字，从而减少设计工作量。市级专家直接参与设计阶段的方案确定、技术审查和施工阶段的建设管理指导，对施工过程中发现的问题及时处理[4]。二是发挥市级专家的经验和技术优势，针对小坝塘的病险选择勘察方案，有针对性的勘察，尽量减少钻探工作量，如果通过经验能够看得准的问题就不上钻或是少上钻。这样做可以大大的减少前期工作费，为国家节约大量的建设资金，起到事半功倍的作用，而且设计的方案会更合理、更经济。

(2) 提高技术方案审查专家的责任心和责任感。水利局在审批项目时基本都是依据专家审查意见进行审批的，专家意见起了决定性作用。在聘请专家审查项目时，专家组成人员中要有设计专家、施工专家和造价专家。专家在审查项目时要踏勘现场、审查勘察资料的真实性、复核工程量，要有意识的引导、指导、逼迫设计单位提高勘察设计手段，采用新型材料，采用先进技术，做出最优的设计方案[5]，从而推动玉溪市的技术进步。

(3) 实行设计施工总承包的项目，在技术方案、造价审查上要严格把关，尽量采用限额设计和合同价包干方式承包，把空间留给承包单位，鼓励承包单位优化设计，优化施工方案来节约工程投资。

(4) 加大向受益群众的宣传教育力度，加强对用水户协会的管理，逐步实现水资源的有偿使用，逐步实现用水价杠杆来提高水资源的利用率和产出效益。

[1] 付强,张艳. 2016玉溪市统计年鉴[R].玉溪：玉溪市统计局，2017.

[2] 周鹏敏,李院生. 玉溪市病险小坝塘除险加固规划[R].玉溪：玉溪市水利建设大队，2017.

[3] 朝学文. 水利工程管理现代化策略研究[J].科技展望，2016(33):27.

[4] 魏跃民. 水库加固整治措施探讨[J].科技与企业，2012(10)：32.

[5] 窦海波. 云南病险水库除险加固项目绩效评价体系初探[J].水利建设与管理，2011(7)：42.