浙江海宁建立“五水共治”长效机制实践初探

(浙江财经大学 东方学院，浙江 海宁 314408)

水是生产之基、生态之要、生命之源，治水是一项事关经济转型升级、生态环境改善、民生和谐稳定的全局性、基础性和长远性战略工程，水质改善、水患消除、水源安全是民之所望，更是施政所向。

2016年10月中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过《关于全面推行河长制的意见》，构建了完善的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供了制度保障。2017年7月，浙江省出台了《浙江省河长制规定》，成为全国首个专项立法的河长制法规。海宁市作为浙江省治水工作走在前列的地区，早在2011年率先推行河长制，有序启动“五水共治”各项工作，积极探索并积累了丰富的治水经验，可为研究如何建立“五水共治”长效机制提供参考。

1 完善体制机制建设

体制机制的建设与完善是“五水共治”各项工作得以顺利开展和长效运行的保障。需要因地制宜，建立一套以中央、省委省政府相关文件与精神为指导，与地方实际紧密结合，具有较强可操作性的一系列制度文件，并在此基础上进一步完善工作机制，做好“五水共治”顶层设计。

1.1 相关制度文件

在全面深入实施“五水共治”工作中，海宁市结合本地区实际情况，先后制订出台了一系列制度文件。2011年出台了《清淤五年行动计划实施方案》，每年对市镇村河道进行清淤疏浚。2012年出台了《关于对全市河道推行“河长制”管理的实施方案》，建立起市、镇、村三级全覆盖的河长制管理网络，充分发挥各级领导干部的模范带头作用，指导、协调和监督相关属地开展水污染防治，逐段、逐条地持续改善河道水质。2013年出台了《河道调活水体总体方案》，建成上塘河流域活水试点工程和市域西部活水工程。同年，出台了《海宁市农村生活污水治理工作实施意见》，全力推进农村生活污水和集镇生活污水治理，推行“三管两池”和“两管两池一生态”两种治理模式。2014年，出台了《“五水共治”三年行动实施方案》，列出38项共101亿元的治理项目，围绕治污、防洪、排涝、供水和节水5个方面制定具体目标和措施。同年，出台了《“黑河、臭河、垃圾河”认定和治理标准(试行)》和《“清三河”专项行动方案》，统一了“黑河、臭河、垃圾河”的认定和治理标准以及整治目标。2016年，出台了《城乡环境综合整治提升三年行动计划(2016～2018年)》，开展以“五水共治”、“五气共治”、“三改一拆”、“四边三化”等为主要内容的城乡环境综合整治提升三年行动，并对重点工作实施百日攻坚，推进“美丽海宁”建设。

1.2 工作机制

目前，海宁市已经初步建立的“五水共治”工作机制，主要包括：

(1)排污市场交易机制。海宁市对主要污染物排污权总量指标管理制度进行了修订和完善，取消镇级排污权储备库，全市排污权指标统一纳入市级排污权储备库；推进二级市场交易，允许制革、印染、化工三大重污染行业排污权指标流通，鼓励重污染行业企业通过“招、拍、挂”方式，将排污权指标调剂给优质新建项目，以盘活富余指标。

(2)污染源“一证式”环境管理机制。以浙江省排污许可证制度改革试点为突破，海宁市全面建立了污染源“一证式”环境管理制度，并加大排污许可证审核力度，全面落实环评备案和项目登记备案制度，明确主体责任，有效整合资源，减少廉政风险点，提升行政效能。根据“谁污染、谁付费”原则，在各镇全面实施主要污染物排放总量财政收费和奖惩制度。

今后，需要对“五水共治”工作机制进一步探索，以期建立以下3种工作机制：

(1)政府、社会和市场权责分工机制(PPP模式)。明晰水环境产权，促进水环境治理的市场化，通过市场机制形成真正反映资源稀缺程度、市场供求状况的资源价格，将水环境产生的生态成本内化到企业的生产成本中。

(2)跨流域或区域水管理工作机制。建立综合性的流域委员会，制定并监督实施流域综合规划，协调跨流域水资源的保护与开发。

(3)生态补偿机制。基于“受益者付费和破坏者付费”原则，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。

2 加强多维协作与队伍管理

“五水共治”工作制定和实施的主体是人，必须解决好区域、部门之间协调配合和队伍内部管理的问题，充分调动人的积极性、主动性，节约行政成本，提高工作效率，提升治水效果。

2.1 加强跨区域多部门的协调与配合

水资源天然具有流动性与跨区域性，因此政府各部门之间的联系是多维度的，而不是传统体制中自上而下的纵向直线控制。开展“五水共治”工作时，要把河道分段包干和整体整治相结合，协调解决好区域之间以及部门之间的关系，深入开展跨区域多部门联动执法，通过执法倒逼，推进行业整治提升。

(1)加强跨区域的协调与配合。海宁市在治水实践中，加强了杭州市江干区、余杭区以及桐乡市等周边行政区域的协调联动，建立水环境跨区域联动治理模式和边界联合执法机制，对交接监测点位开展联合排查；实施区域多水源互通互济和联网联调，盘活水资源存量、挖掘水资源利用潜力，在嘉兴统一部署下谋划市域外引水。

(2)加强多部门的配合与联合执法。由海宁市“五水共治”办牵头，开展多部门协调与配合。加强与环保、农业等部门合作，开展农业面源污染整治，全面清退生猪散养户，推进肥药减量增效工程。2016年成立市农污运维管理工作领导小组，完善市、镇、村、户和第三方“五位一体”工作体系，市财政每年按新增受益农户数60元/户进行补助，确保运维效果。推进生活垃圾分类，有效减少生活垃圾汇入河道，截至2016年12月，市区82个小区实行垃圾分类，推广率达到50%；全面启动农村生活垃圾分类工作，截至2016年12月，已覆盖至149个村(社区)，涉及农户11.5万户，完成率达82.8%。

另外，还开展了多部门联合执法。2014年在海宁市公安局成立环境犯罪侦查大队，深化环保公安环境联合执法，2014～2016年间，共关停企业(作坊)231家，责令停产513家，作出行政处罚343件，罚款2 113.07万元。开展畜禽规模养殖联合执法，2016年组织涉猪执法检查112次，巩固生猪减量提质成果；开展水利联合执法，2016年查处涉水违法2起，督促整改侵占河道建设护岸3起。

2.2 建立考核机制

(1)建立“五水共治”工作考核体系。以嘉兴市“五水共治”工作考核评价指标体系为指导，建立剿劣行动实施情况、重点工作和重点项目、河长制、公众评价、督查检查、加分项、扣分项、否决项等8大项内容组成的考评体系，由市治水办、环保局、建委、水利局、农经局等部门进行分项考评与打分；市、镇、村分别挂出“五水共治”作战图，订立时间表、列出项目书、签订责任状，坚持每季度召开全市“五水共治”工作会议，抓好推进落实。

(2)建立并创新“河长制”工作机制与考核办法。2011年，海宁市在全省率先建立“河长制”，实现全市2 469条、1 931.66 km河道市、镇、村三级河长全覆盖。2013年起建立河长保证金制度，每年制定出台“河长制”工作重点和考核办法。2014年起进一步推行“大河长”带“小河长”工作机制，通过市、镇、村三级河长联动治水，以及问题联找、方案联订、会议联开、治理联手、成效联享和责任联担等“六联”工作措施，形成“大河长”(干流河长)带“小河长”(支流河长)，大河整治带动小河整治的流域治理联动机制；同时，逐步将“河长制”工作重心由河里延伸到两岸，由单条河流污染的线性治理延伸到河流两侧污染源的片区化治理；变“河长”为“流域长”，强化工作落实，确保河长到河边、知河情、懂治河。与此同时，建好每条河道治理的“户口本”，排出“承包”河道的综合整治、水质改善、河道疏浚、绿化养护的时序、进度等定性和定量指标，形成河道治理的“一河一策”。

由海宁市纪委、市督考办、市“五水共治”办组成联合督查组，实施治水重点工作督查，重点紧盯未通过验收河道治理进程，对“河长制”管理不到位的干部进行追责；探索建立河长履职述职制度，定期召开全市河长履职述职大会，促进河长高效履职。

3 加强区域社会经济发展的融合

海宁市民营经济发达，区域经济特色明显，是著名的“中国皮革之都”、“中国纺织产业基地市(县)”和“中国经编名城”。“五水共治”工作，需要结合海宁市建设“工业强市”的发展定位和目标，在完善公共基础设施的同时，协调好与经济社会各方面的关系，使“五水共治”与区域经济社会发展相互融合，相互促进。

3.1 完善公共基础设施

海宁市积极推进水利、环保等一系列工程项目建设，完善“五水共治”配套的公共基础设施。2016年，完成的公共基础设施项目涉及治污、防洪排涝、供水和节水等方面。

(1)治污。启动了雨污分流改造工程，推进排污主体雨污分流规范入网；大力建设公共污水管网，推进截污纳管，完成全市工业污水全入网，基本实现城乡生活污水治理全覆盖。新建污水处理厂，实现3个污水处理厂一级A提标，推进污水干管四期工程等项目。同时，进一步科学规划和设计管网，加强对新建项目的过程监管和相关设施验收管理，杜绝雨水接入污水管道。开展排水口标识工作，整治封堵市区范围隐蔽超标排水口(排污口)等。

(2)防洪排涝。完成了扩大杭嘉湖南排国家级水利工程，实施洛塘河、长水塘和长山河整治，提高区域防洪能力。启动城防二期建设，完成盐仓、尖山强排等圩区整治工程和危桥改造。实施海绵城市试点建设，计划到2020年建成一张引排畅通、结构完善的全市河网，实现建成区20%以上的面积可将70%的降雨就地消纳和利用。推进标准海塘提标加固工程，实施滩涂生态湿地工程，提高海塘防潮能力。

(3)供水。推动了供水旧管网改造，完成第二水厂改造工程、全市高层小区二次供水改造工程和鹃湖贯通长水塘湿地工程。加快推进了饮用水水源地生态修复工程，完成饮用水水源地保护区内所有企业关停或搬迁。启动饮用水水源地规范化建设,通过增设刚性隔离栏、标识牌等措施加快生态修复，加强饮用水水源保护等。

(4)节水。建设低压管道灌溉面积433.3 hm2，完成投资3 200万元。建成上塘河中型灌区节水配套改造项目，累计投资2 200余万元。提高农业设施机械化水平，推进农业节水设施建设，建设农林高效节水工程。

3.2 经济结构转型升级

以“五水共治”工作为抓手，进一步加快经济结构调整，倒逼产业转型升级，推进绿色制造，发展生态经济，倡导清洁生产。

海宁市大力发展“新技术、新业态、新模式”企业，加快淘汰落后产能。对全市“低、小、散”企业进行全面整治，关停违法违规企业，腾退临河15 m范围内各类市场主体，推进企业向工业园区集聚。对全市化纤、皮革、热电等重点污染行业开展清洁生产审核工作，培育一批清洁生产示范企业、绿色工厂等。积极推进产业园区循环化改造，推进国家、省循环化改造示范园区试点以及低碳工业园区试点建设。推进畜牧业转型升级，加大规模养殖场的整治提升。大力推进“美丽乡村”建设，积极发展当地旅游业，依托河流资源，先后建设了大运河(长安闸)遗产展示馆、梁家墩乡村旅游景区等特色旅游景点。

4 加强新技术的应用

在“互联网+”背景下，“五水共治”工作在运用传统治水技术(如纳污截管、面源控制、清淤疏浚、人工增氧、清水补给等)的基础上，积极探索和使用高科技治水，进一步节约人力、物力与财力，提高治水效率。

4.1 互联网技术平台

海宁市积极响应“互联网+”理念，率先利用现代地理信息“天地图”、云计算、大数据等先进技术，研发了“五水共治”智慧管理平台(指挥中心)，融合“清三河”防反弹智慧监控、嘉兴市控以上考核水质断面智慧管控、城市排涝智慧管控、农村生活污水智慧管控、规模化畜禽养殖场智慧监控、河长制APP管理等6大子系统。通过“互联网+”技术，将原来分散在各级部门的信息汇总整合，在平台上调取监测数据、视频、水质指标、设备运行状态等信息，实现设备远程启停操控，提升部门间的协同办公效率。

针对农村生活污水智慧管控系统，2016年共建成投运370个“后一生态”远程监控系统和150套在线监控设施，受益农户累计8.1万户，有效解决了农村生活污水监管难的问题。针对河长制APP管理，即“潮乡智慧河长”巡河系统，建立了河长制网上信息库，实现河道状态、治理时间、治理方案等信息云端共享，并对河长履职情况进行实施跟踪，在手机端实现河长巡查签到、问题交办、整改销号等功能，实现便利履职和高效监督的有机结合。

4.2 新技术应用

(1)农村生活污水一直是“五水共治”中的重点和难点。海宁市提出了“三管两池”和“两管两池一生态”两种治理模式，开展农村生活污水连片治理，严格实施项目化管理，实现全市农村生活污水规范化治理全覆盖。在终端处理设施前的收集池装入一用一备两台提升泵，有效解决平原地区污水入网问题。2014年海宁市实施集镇生活污水治理三年行动计划，投资3.1亿元对21个集镇102.33 km2建成区实施生活污水治理，截至2016年6月已完成60.92 km2。

(2)在河道整治方面，针对上塘河许村大桥断面水质长期处于劣五类问题，采用“生态滤墙”技术开展河道治理，有效地降低COD、氨氮等指标，实现削劣；采用“生态浮岛”治水法，利用生态浮岛中的水生植物对氮和磷的吸收作用，抑制藻类等浮游植物的生长，减轻水体富营养化，改善河道水质；并积极探索酵素、石墨烯光催化网等环保治水法。2016年，海宁市累计完成清淤长度139.3 km，河道(池塘)清淤土方达163.1万m3。

5 加强信息公开与舆论监督

积极探索并建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。海宁市倡导第三方农污运维模式，马桥街道、黄湾镇相继以整街镇打包形式委托专业公司开展运维工作。从市环保局、水利局、农经局等部门抽调11名专家组成一支治水专家服务队，积极为各级河长提供免费的技术咨询，与聘请第三方专业治理公司相比，大大节约了资金和时间成本。

同时，海宁市加强加快信息公开，提升社会团体和公众参与治水工作的积极性、主动性和创新性。邀请人大代表、政协委员、热心市民参加全市河长履职述职大会，点评河长履职情况。海宁市人大、政协一线全程跟踪治水工作，开展主题活动，交叉监督治水工作实效。开展驻村百名“第一书记”带头治水，企业、个人认领家乡河，鼓励广大市民、村民参与“五水共治”的监督管理工作等。

此外，还利用各种媒体形式，开展“五水共治”相关专题报道，宣传正面典型，还与浙江新闻客户端合作举办“问政河长”节目，在海宁电视台和《海宁日报》设立“曝光台”和“今日聚焦”等栏目，曝光负面典型。通过办官方微博的方式受理群众投诉，积极发挥群众的监督作用。

6 结 语

治水是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程，还有一些突出的重点难点有待解决：加快工业污水从浓度监测向浓度、总量“双监测”、过程管控向过程、出口“双管控”转型；完善河长制考核，从以水质监测为主向水质、入河污染物总量“双监测”转型等。必须在政府主导下，以完善“五水共治”体制机制为前提，加强区域、部门的多维协作和队伍管理，实现政府、企业、社会团体、个人等多主体共同参与，通过完善公共基础设施、科技治水、舆论监督等多种方式，实现治水成效的最大化，并逐步建立并形成“五水共治”长效机制。