尼泊尔水电工程境外融资管理与挑战

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尼泊尔位于中国和印度之间的内陆地带，水电开发前景广阔，开发潜力约43 000 MW，长期以来一直受到发展机构、开发商和投资者的关注。然而，截止目前，尼泊尔仅开发了约800 MW的水电蕴藏量。据尼泊尔能源部估计，2015～2016年该国电力需求量为1 423 MW，其中从印度进口230 MW，以弥补国内电力供应的不足。另一方面，尼泊尔全国电气化率仅为58%，为了保障国家电力供应和能源安全，以及实现电力出口，该国迫切需要进一步发展水电。

与老挝一样，尼泊尔同样为水电开发的前沿市场，全国人口总数为2 850万，有一定的电力需求，同时，该国毗邻能源需求增长较快的地区(包括中国)。在过去20 a中，老挝水电开发取得了长足进展，而尼泊尔却因自身原因，导致水电开发管理制度和机构建立缓慢，错失许多水电开发良机。

1 制度概述

一直以来，尼泊尔政府都能认识到其水电资源对本国经济发展和能源出口创收的重要性。成立于1985年的尼泊尔电力局垄断了该国的水电开发，直到1992年政府颁布水电开发政策为止，从那时起，独立电力生产商(IPP)开始参与水电开发，目前IPP拥有尼泊尔约35%的水电装机容量。

由于长期电力短缺，尼泊尔政府分别于2008年、2011年和2012年发布了有关能源危机的概念性文件，并制定了水电开发的宏伟目标。2016年2月，尼泊尔政府发布了第一个包含水电开发具体节点的详细执行计划。该计划中涉及很多方面，如不可抗力延期、政府对尼泊尔电力局付款的担保、承购协议变更、购电协议货币转换、向受项目影响人口发行不超过10%的股权、简化征地程序以及规定环境和社会影响评估时间等。然而，目前所有的概念性文件是否可在能预见的将来得以实施还有待于观察。

与其他发展中国家一样，尼泊尔有一系列复杂的政府机构，负责水电开发项目的审批、许可和授权，这可能会让外国投资者望而却步。尽管尼泊尔绝大多数的水电开发都是自主的，但尚未建立行之有效的一站式管理体系。目前尼泊尔出口项目的特许经营期为30 a，国内消费项目为35 a。

尼泊尔能源部作为该国政府的直属部门，负责能源行业政策制定、规划和监管，能源部内设能源开发部(DOED)，负责电力行业监管和发放各种授权、许可证。尼泊尔电力局负责电力交易管理，同时也负责与印度的电力交易。尼泊尔投资委员会(IBN)负责装机容量500 MW以上水电项目的开发和审批，有权代表该国政府与私人投资者进行项目开发协议或项目投资协议谈判。同时，尼泊尔能源部负责装机容量500 MW以下水电项目开发协议(PDA)的谈判。本文所述范围仅限于装机容量在50～500 MW的水电项目。

2 水电开发特许权及项目开发协议风险

相对于水电项目需要的其他许可和审批手续，对于水电开发商来说，最重要的可能是水电项目开发初期能源开发部颁发的调查许可证，只有拿到该证，项目开发者才能开展项目可行性研究和环境影响评估，该证有效期为5 a，如果项目论证可行，能源开发部会为开发者颁发发电许可证(GL)。GL条款通常规定开发商必须在1～2 a内和尼泊尔电力局签订电力购买协议(PPA)，以确保许可证继续有效。另外，《电力法规》第21条规定，开发商自GL颁发之日起1 a内开始实体工程建设。

尼泊尔当地大多数水电开发商认为，拥有GL和PPA即可推进项目建设，然而实际上在项目开发过程中还可能需要类似于项目开发协议之类的综合特许协议，当地开发商的观点是项目开发协议谈判会造成实质性延误，且在任何情况下都不会影响融资。近期签署的上白水河(Upper Trishuli)项目(装机216 MW)的项目开发协议并未增加开发商对这一过程的信心，该项目开发协议谈判延续了2 a，为项目地方融资提供了便利。

风险方面，不应忽视项目开发协议可能为项目带来的风险，通常在项目开发协议(或其他特许权)中需要面对的风险包括社会影响风险、政策连续性风险、投资回报率风险、资产征收风险、行政和监管过程中可预测的进度表风险，以及现场的用地权和用水权竞争风险等。多数国际投资方都很关注以上几个方面风险的确定性，因为这些条件对项目的长期可行性至关重要。因此，通常项目开发协议是获得国际金融支持的先决条件。

3 PDA申请过程中面临的问题

PDA谈判过程虽然复杂，但意义重大，开发商可以利用PDA提供的各种保护条款获得国际融资。2013年，尼泊尔能源部颁布了《PDA谈判指南》，同时也提出了开发商获取PDA面临的若干挑战。具体如下：

(1)该指南中要求开发商获得PPA后才能申请PDA，即PPA和PDA申请不能同步进行。该规定对潜在的贷方银行来说存在风险，意味着项目PPA必须能确保将来收回项目所有成本，然而有些项目费用需要在有关特许权条款最终明确(在PDA框架下)后才能确定，包括税费和特许权使用费、税费免除、政府担保、风险分配和履行义务等。简言之，PPA和PPA联系紧密，难以分开谈判。

(2)尽管《电力法规》第21条规定开发商从项目GL发布之日起1 a内(可申请延期)开始项目建设，但开发商仍需最终签订PPA后才能申请PDA，且二者都是融资关闭的前提条件，同时也都可以在项目开工前启动。《PDA谈判指南》只要求申请人持有“项目许可证”(调查许可证或发电许可证)，因此，开发商需要在项目早期阶段开始申请PDA，同时推迟申请GL，这样就可避免项目工期延误。

(3)水电项目特许经营期是从颁发GL之日起计算，而不是从PDA开始生效之日算起，这就大大减少了开发商利用特许经营的有效期限，并可能削弱了PDA的整体可融资性。

(4)该指南还规定，尼泊尔政府将组建谈判委员会负责PDA谈判，但并未对委员资格、委员会组成、责任及运行等提出指导性意见。这种遗漏可能会导致项目额外延误等一系列的问题，从而造成不可预测的结果。

(5)尽管能源部发布了PDA模板，但缺乏明确性。尼泊尔政府已谈判的2份PDA(装机容量900 MW的上格尔纳利河(Upper Karnali)项目和装机容量900 MW的阿伦3(Arum Ⅲ)项目)都偏离已发布的模板。不过，最近签署的上白水河项目PDA可为其他项目提供一定的参考。

(6)与尼泊尔火电项目的开发商不同，火电项目只需要获得GL，而水电项目开发商需要预交1 500美元/MW的费用，这是水电开发商取得PDA的又一重大障碍，特别是在项目的早期阶段。

4 PDA可行性评估

目前的PDA申请程序势必会对尼泊尔水电项目开发带来不必要的延误，因此对许多开发商来说不可行，因为其将继续仅采用GL开展融资业务。但是开发商最终应攻克上述问题获取PDA(关系到双方的相关利益)，特别是如果项目早期阶段开始申请可使PDA有效谈判时间最大化。

鉴于多数开发商愿意进行当地融资，无疑将推动中小型水电项目领域的发展。从长远来看，尼泊尔需要解决PDA申请流程存在的问题，以为国际开发商和大型项目开发提供便利，并为大量融资提供支持。