城市公交场站综合开发模式探析

丰 硕

（中交城市投资控股有限公司，广州 510623）

目前，在我国城市交通拥堵日趋严重的背景下，公交引导城市发展的理念愈发受到重视。公交城市建设的核心在于场站，公交场站是城市公共交通系统中的重要基础设施组成部分，是城市公共汽电车系统中为乘客提供上下车、候车、换乘等服务及车辆停放、运行调度、管理维护等活动的场所和空间。公交场站作为公共交通最主要的保障设施之一，长期以来面临用地规模缺乏，用地指标无法落实，公交车辆“居无定所”等问题，严重制约城市公共交通的发展，亟需寻求新的发展出路。在此背景下，有必要对交通场站的投资开发模式进行创新，探索公交场站综合开发，实现场站自身的盈亏平衡，扭转场站建设主要依赖政府财政和建设用地难落实的现状，促进交通与经济的联动开展。

本文中的公交场站综合开发是指利用公交场站用地，对场站服务设施与包括商业、办公、居住在内的多种物业形态进行统筹规划、设计并投资建设成场站综合体的形态，在不影响基本交通功能的前提下，实现公交场站土地的集约优化利用，形成公益性兼容商业经营模式，以商业经营收益反哺公交场站建设和运营，促进城市公交良性可持续发展。

1 实施城市公交场站综合开发的必要性

2017年末，中国常住人口城镇化率达到58.52%[1]，城市和城镇数量迅速增长，大城市数量明显增加，城市群快速发展，人口聚集态势凸显。据《2017年度中国主要城市交通分析报告》[2]显示，2017年全国高峰时超26%的城市处于拥堵状态，55%的城市处于缓行状态，只有19%的城市不受高峰拥堵的影响。与此同时，我国大城市公共交通的出行分担率平均为20%左右，远低于欧洲、日本等发达国家公共交通分担率（40%－60%）。目前国内大多数城市公交场站建设资金短缺、停车用地面积不足、配套设施缺乏、维护成本高等问题突出，严重制约了公共交通的运行效率，降低了公交服务水平，增加了城市政府负担。主要表现在以下方面：一是公交场站用地严重不足，以深圳为例，公交场站用地缺口达84.2%。二是目前多数城市公交场站采取平面布局式建设、扁平式开发，既没有向下开发地下空间，又没有向上发展商业元素，场站土地资源未得到充分利用。三是建设运营资金缺口较大。传统的公交场站仅有公益性服务保养功能，缺乏经营性，政府财政不堪重负，难以为继[3]。

2 公交场站综合开发的可行性分析

城市地面公共交通作为城市公共交通的主力军，公交线网覆盖范围广的特点吸引了城市每日大量的客运出行需求，公交场站作为区域人流集散和交流中心，具有实现商业、办公和住宅等开发项目客流集聚的条件，刺激相关购物、餐饮、居住和办公等产业的发展。以香港地铁公司为例，其核心盈利模式就是“轨道+物业”综合开发模式，其利润来源于车站商务、物业租赁及管理、客运业务等几个方面。

针对我国城镇化发展特征和日益凸现的城市交通问题，公共交通发展开始得到前所未有的重视。2012年，《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发[2012]64号）中提出，要加强公共交通用地综合开发，综合开发的收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。2016年，交通运输部关于印发《城市公共交通“十三五”发展纲要》的通知中也提出，要健全公共交通用地综合开发政策落实机制。细化城市公交用地综合开发政策，优先满足和节约集约利用城市公交用地。建立健全城市公交用地综合开发增值效益反哺机制，保障用地综合开发收益用于城市公交基础设施建设和弥补运营亏损。上海、广东、山东、云南等地方政府也相继出台了落实公交优先发展的政策文件，支持利用公交场站资源进行综合、立体开发。上海、成都、昆明、杭州等城市先后进行了有益的尝试[4]，建成成都德源公交站综合体（成都首个现代化公交场站综合体项目）、昆明雨花公交枢纽场站（昆明市首个集公交、出租车和商业为一体的TOD城市综合交通枢纽）、杭州拱北公交换乘商贸综合体等项目。

3 公交场站综合开发模式分析

公交场站综合开发模式大体可以分为以下三类：

（1）政府自建、自营模式。由政府直接委托公交场站建设公司负责项目融资和建设管理，这是目前我国各城市提供公交场站的主要方式。而公交场站建设公司通常是城市公交集团某部门或其下属的子公司。这种模式下，公交场站综合开发一般整体采用“交通+商业”方式进行开发，通过适当配建可供商业功能部分。建设用地一般采用划拨或协议出让等供地方式。在融资方面，主要由公交运营公司自筹资金建设运营，城市财政适当补贴资金。

（2）带配建条件的土地招拍挂方式。由国土主管部门公开出让本项目地块，并附带土地使用权。受让人必须按规划要求配套投资建设交通功能设施，建成后将交通功能设施部分移交政府管理，商业部分由拿地企业自主经营。

（3）引入社会资本方参与公交场站综合开发。城市政府通过引入社会投资，充分发挥社会资本方的投融资能力、商业策划能力和物业运营能力，与公交场站的公益性进行有益互补，对公交场站用地进行多业态开发，经营收益用于反哺公交场站的公共功能支出。这也是将来公交场站综合开发的主流模式。具体可采取以下几种方式：

1）建设-移交-运营（BTO）模式：指项目通过社会资本方投资建设，完工后移交给业主，业主向社会资本方支付项目建设成本加上合理回报，并授予其部分经营权。如昆明市南市区综合公交枢纽站项目，由昆明公交集团引进加拿大西太平洋石油有限公司投资建设公交场站设施以及一座公交加油站站房。建成后石油公司将公交场站移交公交集团，同时获得该场站内加油站一定期限的经营权。

2）特许经营（BOT）模式：政府向投资人特许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务[5]。特许经营期间，投资人自担经营风险。当特许经营期结束时，投资人按约定将该设施移交给政府部门。如昆明呈贡雨花公交综合枢纽站，地下停车，地上开发，集场站、酒店、商业为一体的综合停车场，其中酒店投资2亿元，10年特许经营期满后移交给政府。

3）政府与社会资本合作（PPP）模式：政府通过招标选定社会资本方后，与政府委托的政府资本代表合资组建PPP项目公司，由PPP项目公司负责公交场站的投资、建设和开发运营，在项目合作期满后，将公益性基础设施无偿移交政府。在合作期内，项目公司依靠项目经营收入平衡项目投资成本、运营成本及合理回报，不足部分由政府进行适当补贴。

4）股权合作模式。当前各城市公交场站优质资源大多集中在城市公交集团手中，社会资本方可与城市公交集团合资成立专门的平台公司，城市公交集团可以现有的公交场站土地等资产作价入股，社会资本方以资金入股。双方发挥各自优势，共同进行公交场站的改造、开发、维护、运营，共担风险，共享收益。

4 影响公交场站综合开发的关键问题

（1）用地性质问题。现有的公交场站规划性质在法定图则中一般为交通设施用地，为划拨用地，仅能进行场站及配套设施建设，且地块容积率很低。若进行公交场站综合开发，需要首先调整用地性质，通过将既有规划的场站用地由交通设施用地属性调整为经营性用地，再以招拍挂或协议出让的方式出让给开发企业。

（2）公益功能与商业功能的比例问题。综合开发牵涉到公交社会性和商业性的协调统一问题，需要合理配比，找准公交公益服务与商业营利的着力点与平衡点。此外，不同公交场站有着各自不可替代的交通职能，而综合开发配建的设施会成为一个新的人流聚集场所，可能会对场站原有的交通职能产生冲击作用。因此，项目在规划阶段要统筹考虑以上因素。

（3）政府意识问题。综合开发作为一种新兴的场站建设模式，其应用推广需要得到政府行政管理层面的支持与配合，包括综合开发的用地规划、用地出让方式、引入社会资本形式等方面都需要政府大胆突破、敢于创新。现阶段看，各地政府对引入社会资本合作进行综合开发表现出积极的态度，但还需要制定出台更具体的文件进行规范指导。

5 结论与展望

本文对当前政策及市场环境及行业趋势进行了解读，辅以各地的案例探索，对各种开发模式进行了分析研究，对社会资本方参与其中的市场机会予以研判。可以看出，未来公交场站综合开发具有巨大的市场空间，社会资本方可充分利用产业运营优势，抓住地方政府创建公交都市，改善城市交通状况的市场化转型机遇，结合国家政策，抢占市场先机，准确把握城市公交场站运作中痛点和难点，如投融资、商业开发、物业运营等，采用BTO（Build-Transfer-Operate）、BOT（Build-Operate-Transfer）、PPP（Public-Private Partnership）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交）、ROT（Renovate-Operate-Transfer，重整-经营-移交）、TOO（Transfer- Occupy-Operate，移交-拥有-经营）、委托运营、股权合作等多种方式，推动城市公交站场高效开发，促进城市良性可持续发展。