地方省级官员升黜绩效评价的演变

唐毅　邓立丽

摘 要：绩效评价与干部选拔任用是保证国家按既定方向发展的重要调控手段。从经济建设到科学发展观再到五个文明建设，国家发展指导思想的演化在官员升黜的绩效评价中是否体现尚不清楚。围绕这个问题，我们以1998-2013年各省省委书记和省长的升黜为响应变量，各省在经济、文化、社会、生态建设方面的表现为解释变量进行实证研究。结果表明，GDP增长对官员升黜在各阶段均有影响，但所起作用不同。1998-2003年间，GDP高增长率可减少被降职的风险，但不能增加晋升机会；2003-2008年间，在综合评价指标体系中，GDP高增长率能提高官员晋升机会；2008-2013年间， GDP高增长率会增加官员降职的概率。本研究表明国家发展指导思想在官员升黜的绩效评价中发挥着指引和调节作用。

关键词：五个文明建设；GDP；官员晋升

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）01 — 0079 — 03

绩效评价与干部选拔任用是人事制度核心内容， 是权力配置的重要组成部分，也是保证国家按既定方向发展的重要调控手段〔1，2〕。有研究表明，将以经济发展为主要标准的绩效评价与官员升黜相联系，是省级地方官员推动地方经济增长的制度基础〔3，4〕，在一定程度上保障了中国经济若干年的高速发展。

关于绩效评价与官员升黜的研究主要集中于经济增长与官员升迁之间的关系。有研究表明，经济增长对官员晋升有决定作用〔5〕，也有研究认为经济增长率对省级地方官员晋升作用不明显〔6〕。值得指出，经济增长与官员升迁关系的研究高峰期为以经济建设为中心的时期。在五个文明建设背景下，官员绩效评价的内涵无疑会由经济方面的评价指标，转为综合评价体系，而评价体系的转变如何影响官员升迁，目前研究尚不充分。其中一个重要问题在于从经济建设到科学发展观再到五个文明建设，国家发展指导思想的演化在官员升黜的绩效评价中是否体现？研究这一问题，可揭示人事任免手段如何有效保障国家按既定战略方向发展，对理解中国特色的官员晋升制度具有重要意义。

一、研究方法

（一）数据收集与数据源

我们收集1998-2013年各省（不含台湾、香港、澳门）省委书记、省长到任时间、离任时间、离任后新岗位。到任时间和离任时间精确到月，王贤斌和徐现祥〔7〕将 1-5 月上任的官员，我们将该年记为该官员本职位的开始年份；对在6-12月上任的官员，我们将该年的下一年记为该官员本职位的开始年份。我们比较新岗位和原岗位，确定晋升、平调、降级三种状态。本研究涉及岗位99个，最高职位为中央政治局常委。为判断岗位变化是晋升、平调抑或降级，我们比较了99个岗位间的升黜关系，制作了判断矩阵。本研究未考虑任职不满1年的官员，个别人员不符合晋升、平调、降级等状态，也未纳入本研究。本研究涉及省委书记、省长375人次（n=375）。

当前建设中国特色社会主义事业总体布局为“五位一体”，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。这五方面应是绩效评价的主要内容，其中政治建设不在本文研究范围之内。绩效评价的指标应遵循公开、可量化原则，选择可获取性强（最好是可公开获取）、明确简洁、以年为时间尺度、在研究时间段内具有完整性和连续性的指标〔8〕。本研究选择中国经济与社会发展统计数据库（http：//tongji.cnki.net/kns55/Dig/dig.aspx） 这一公开的数据源作为数据来源，在经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设方面分别选择指标，考虑到1998年-2013年逐年数据的可获得性和完整性，具体指标与计算公式见表1。必须指出，数据库缺少2010年后的地方财政预算内教育事业费拨款数据。该部分数据影响2008-2013年间官员的绩效评价，对1998-2003、2003-2008年间官员的绩效评价没有影响，故在进行2008-2013年间官员绩效评价时，不考虑该指标。

（二）数据处理

我们采用增长率评价官员绩效，即官员任职期间的各指标增长率等于离职年度与任职前一年度相应指标差值的几何平均数。各指标增长率作为输入变量，晋升、平调、降级三种状态作为响应变量。这是一个多分类logistic回归问题。我们采用R语言的mlogit程序包进行多分类logistic回归分析，并用Kappa函数计算检验变量间是否存在多重共线性。

二、研究结果

我们计算1998-2003年度官员降职/平调、升职/平调的胜率，发现降职/平调的胜率与人均GDP增長率的关系达到显著性水平（p<0.05）。人均GDP增长率每提高1个单位，降职/平调的胜率提升4.62×10-13。将第三产业增加值占GDP比重、地方财政预算内教育事业费拨款占GDP比例、城镇人口比重、单位产值化肥量、单位GDP废水排放量、单位GDP废气排放量等指标纳入到模型中，发现所有因素均未达到显著水平。

我们计算2003-2008年度官员降职/平调、升职/平调的胜率与变量的关系。仅用人均GDP作为输入变量时，与降职/平调、升职/平调的胜率的关系未达到显著水平。当输入变量为人均GDP、第三产业增加值占GDP比重、地方财政预算内教育事业费拨款占GDP比例、城镇人口比重、单位产值化肥量、单位GDP废水排放量、单位GDP废气排放量时，升职/平调的胜率与人均GDP增长率的关系达到显著性水平（p<0.05）。人均GDP增长率每提高1个单位，升职/平调的胜率提升1.46×10-6。

我们计算2008-2013年度降职/平调、升职/平调的胜率与变量的关系。仅用人均GDP作为输入变量时，其与降职/平调、升职/平调胜率关系均达到显著水平。人均GDP增长率每提高1个单位，升职/降职的胜率提升3.66×10-6。当输入变量为人均GDP、第三产业增加值占GDP比重、城镇人口比重、单位产值化肥量、单位GDP废水排放量、单位GDP废气排放量时，降职/平调胜率、升职/平调胜率与人均GDP增长率的关系达到显著性水平（p<0.05）。人均GDP增长率每提高1个单位，升职/降职的胜率提升3.11×10-5。其他因素与降职/平调胜率、升职/平调胜率关系未达到显著水平。

三、结论与讨论

官员升黜与人均GDP增长关系。在1998-2003年间，人均GDP增长率每提高1个单位，降职概率远小于平调概率，这意味着积极提升GDP可降低被降职的风险。但GDP增长率对升职/平调概率的影响不显著，表明积极提升GDP与官员晋升不存在固定联系。GDP增长在该阶段官员升黜中的作用是减少被降职的风险，而不是提高升职机会。2003-2008年间，单一GDP增长与降职/平调的胜率、升职/平调的胜率无显著关系，GDP增长在综合评价指标体系中对升职/平调的胜率达到显著水平。单一GDP增长已不是官员升黜绩效评价的考察因素，只有在综合评价指标体系中，GDP增长才能提高官员晋升机会。在2008-2013年间，人均GDP的增长会导致降职/升职的胜率的增加，表明GDP增长已不会促进官员晋升，反而会增加官员降职的概率。可见，GDP增长对官员升黜在各阶段均有影响，但所起作用不同。

地方经济发展水平确实对省级官员升黜有重要影响，但发挥作用的机制存在差异。改革开放后（1979-1995），地方经济更快地增长可促进官员晋升，这一现象被Li和Zhou等人揭示〔3〕。在1998-2003年度，地方经济更快地增长仅能降低官员降职的风险。而在2003-2008年，经济增长对官员升黜的影响要在考虑环境质量、社会发展等综合评价体系中得以体现。在2008-2013年，情况发生变化，地方经济更快地增长，不仅对官员晋升没有帮助，反而增加被降职的风险。这一变化与国家发展战略中强调五个文明共同发展相一致。本研究表明国家发展战略在官员升黜的绩效评价中发挥着指引和调节作用。

政府管理中的晋级竞标赛理论在本研究得到部分验证。更为重要的是，本研究发现晋级竞标赛的制度设计在制定不同评价标准的框架下依然可发挥作用，而且评价标准所传达的政策导向很有可能在晋级竞标赛制度中层层传递。这是中央人事权力集中模式下政府管理的重要手段。

在晋级竞标赛制度中，尽管可以设定与国家发展水平和主要任务相适应的目标和标准，但晋级竞标赛制度本质上是竞争机制。各省间的竞争固然可以激励各省自身发展，但对各省间的协作激励不足。对大气污染、水质下降等全国性问题需要发展协作机制，而不能依靠竞争机制解决。另一方面，省级政府间的竞争会向市、县蔓延，并由政府向其他行业扩展，可能导致全社会形成常态竞争机制。

在2003-2008年间，单位GDP化肥消耗量对省级官员升黜有显著影响，表明除经济因素外资源消耗等指标也成为绩效评价的考核因素。在2008-2013年，除经济因素以外的其他因素对省级官员升黜的影响均未达到显著水平。一个可能的原因是我们选取的指标未能充分反映社会发展、文化建设、生态文明的发展状况。在资料收集和指标选取方面的完善可能对研究结果有所改进。另一个原因可能在于，对官员绩效进行评价时，这些指标具有不同权重。这可能表明经济发展、社会进步、文化建设、生态文明等方面的评价在官员晋升中的作用不同。如果设计更复杂的绩效评价体系可以反映评价的多面性与复杂性，从而更科学地对官员绩效进行评价。

〔参 考 文 献〕

〔1〕CHOW K. The Management o f ChineseCadre Resources： The Politics of Performance Appraisal （1949-1984）〔J〕.International Review of Administrative Sciences， 1988，54，（03）：359-377.

〔2〕吴建南，马亮.政府绩效与官员晋升研究综述〔J〕.公共行政评论，2009，（02）：172-196.

〔3〕Li H， Zhou L. Political Turnover and Economic Performance： the Incentive Role of Personnel Control in China〔J〕. Journal of Public Economics， 2005， 89： 1743-1762.

〔4〕周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究〔J〕.经济研究， 2007，（07）：36-50.

〔5〕乔坤元.国官员晋升锦标赛机制的再考察—来自省、市两级政府的证据〔J〕.财经研究， 2013，（04）：123-133.

〔6〕陶然，苏福兵，陆曦，朱昱铭.经济增长能够带来晋升吗—对晋级锦标赛理论的逻辑挑战与省级实证重估〔J〕.管理世界，2010，（12）：13-26.

〔7〕王賢彬，徐现祥.地方官员来源、去向、任期与经济增长—来自中国省长、省委书记的证据〔J〕. 管理世界，2008，（03）：16-26.

〔8〕唐毅，李明，张新威，邢世刚.基于层次分析法的政府政绩评价指标体系构建—以辽宁省为例〔J〕.辽宁大学学报（自然科学版），2014，41，（02）： 187-192.

〔责任编辑：张 港〕