浅析农村宅基地转型利用的农民权益保障风险—以余江县为例

侯晓蓉 郭笑辰 胡晶 韦露薇 于秋洁

摘 要 随着我国社会主义市场经济的发展与城镇化进程的加快，农村宅基地转型利用的速度与规模也呈日益增长之势。由于我国保障机制不健全、法律法规不完善、信息渠道不畅通等，作为弱势群体的农民的权益往往得不到保障，由此可能引发一系列潜在的农民权益保障风险。本文基于对江西省余江县在宅基地转型利用过程的调查研究，从经济、政治、基本权益三个方面探究 相关的风险，并提出相应的对策建议，旨在为江西省乃至全国的宅基地转型利用提供一定的思路借鉴。

关键词 宅基地转型利用；农民权益保障风险；风险规避措施；余江县

一、引言

长期以来，我国实行的是“一户一宅、无偿取得、长期使用”的宅基地制度，但随着我国新型城镇化的快速推进，这一制度并未得到很好地落实。受利益的驱使，“一宅多户、违章建房、乱占耕地建房、布局朝向杂”等现象普遍存在；同时城乡收入差距拉大，大量农民进城务工并在城市定居，造成农村宅基地大量闲置，“宅基地空心化、私下买卖乱”等问题严重。由此可见，推进农村宅基地转型利用已成为必然趋势。

农村宅基地转型利用是指对农村的农户或个人用作宅基地而占有的，利用本集体所有土地的转型利用。现阶段我国的宅基地转型利用方式主要有三种形式：宅基地流转、宅基地退出及采取多模式促进宅基地转型利用。由于独特的地理自然环境，长期以来，江西省农村地区形成了“傍田而居、沿路而建”凌乱分散的宅基地布局，因此进行宅基地转型利用显得十分必要。余江县作为全国15个、江西省唯一一个试点县，率先在全国建立健全起一套覆盖县、乡、村组的宅基地管理制度体系。一方面，积极推动宅基地转型利用，有利于农业发展现代化、村庄环境优美化、农村治理规范化的建设；另一方面，盲目推进宅基地转型，没有切实考虑保障农民的相关权益，反而会制约我国农村土地的集约利用。因此，通过对农村宅基地转型利用中的农民权益保障风险进行分析，探讨引起风险的相关因素，并依此提出相关的对策建议，对我国的社会主义城镇化建设具有重要意义。

二、风险分析

宅基地转型利用从根本上来说是对农民享有的土地权益的一次大调整。现阶段江西省在与宅基地相关的政策制度不尽完善，处于弱势地位的农民的有关权益往往得不到保障，由此产生了一系列潜在的社会风险。本文根据风险的性质及其产生的原因将其分为经济、政治、基本权益保障这三个方面，并对其进行详细的阐述分析。

经济权益保障风险，即宅基地转型利用过程中农户的经济权益遭受侵害的风险。根据余江县改革试点的情况来看，细化“一宅一户，”创新推行宅基地有偿退出等制度，鼓励对空置宅基地实行有效流转，以地入股、以地换资等是通常的流转形式。在以地入股的转型利用形势下，农户的流转收益往往由其所入股企业的运行情况决定，因此其收益具有不确定性，构成了农户的经济权益保障风险；同时，信息来源渠道不畅通、土地转型利用价格机制形成不合理及流轉中介组织合同制定不公正等也易影响收益分配的公平性和合理性；由于转型利用缺乏监管约束，隐瞒、截留及扣缴土地项目收益的情况时有发生，这些都侵害了农民的经济权益，加剧了转型利用过程中农民经济权益的保障风险。

政治权益保障风险，即农户对村级宅基地事项的知情权、决策权及农户对宅基地享有的土地财产权等缺失的风险。余江县在进行宅基地转型利用过程中，强化了相关管理制度，不断加强基层村民自治组织管理能力，以此来解决宅基地退出、流动和管理问题。由于行政监管，加上土地转型利用相关指标与政绩挂钩，其控制权通常掌握在地方政府或自治组织手中，在利益与政绩的驱使下，极易形成行政干预、强制执行的局面；集体土地产权关系不清、农户对其自身的政治权益认识不够、自身保护能力不足等，也会对农户的政治权益风险造成一定影响。

基本权益保障风险，即宅基地失去其作为生存资料的保障功能的可能性。宅基地不仅仅是一般意义上的生产资料，也是社会保障的基础，在农户基本权益保障中发挥着重要的作用。余江县政府通过整合资金，统筹推进农业现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、农村治理规范化建设。但在实行过程中，由于相关配套设施的缺失，加上实行过程中未切实考虑农户利益，余江县的宅基地转型利用并未达到最佳效果。一方面，强制的宅基地转型利用极易使农户失去其享有的基本土地权益，造成失地风险；同时，由于宅基地转型利用的市场运行机制的不尽完善，地方政府与受让方往往联合谋取暴利，农户往往只得到有限的收益，加上其自身的谋生能力有限，易产生失业风险；另一方面，我国社会保障机制尚待完善，农村的保障基础更是薄弱，失地农民或进城农民的基本社会保障权益易遭受损害。

三、对策建议

在推进宅基地转型利用过程中，作为弱势群体的农户的相关权益极易遭受侵害，由此产生了一系列农民权益保障风险。如何规避相关风险，维护农户的相关权益是我国宅基地转型利用过程中所必须面对的问题。由此，我们提出以下对策建议：

1.广开明智，加强宣传教育工作

农村基层组织在推行宅基地转型利用工作的过程中，不应强制农户流转宅基地，应加强相关宣传教育工作，加深农户对宅基地转型利用的了解程度；同时，应组织村民学习与宅基地相关的法律政策，提高农户对自身权益的保护意识。以此在保障农户充分了解相关制度的前提下，根据自身情况考虑是否进行宅基地转型利用，即充分尊重农户的意愿。

2.严把控制，强化行政监督力度

加强对地方政府及基层组织的行政监督工作，避免以权谋私、权钱交易等现象的发生。在落实宅基地转型利用相关措施的同时，应不断建立健全监督机制，进一步规范地方政府和基层自治组织的行为，明确其权利与义务，严格按照规章制度与法律政策开展工作，提高宅基地转型利用的公平性与效率性。

3.完善制度，健全社会保障体系

完善宅基地转型利用市场运行机制，完善土地转型利用价格形成机制，完善农村社会保障制度是推进宅基地管理制度改革顺利进行的基础。宅基地作为农户的一项重要资产，具有社会保障的功能，因此在对其进行转型利用时，应确保农户的其他基本社会保障权益受到保护，同时注重政策制定的合理性及落实的有效性，这样才能高效推进宅基地转型利用的相关工作。

4.统筹发展，推进新型城镇化建设

城镇化是推动宅基地转型利用的主要诱因。国家有关部门在推进城市政治经济快速发展的同时，也应关注农村地区的建设，应注重有关三农问题的解决，即统筹城乡发展；同时应致力于打破城乡二元结构，缩小城乡发展差距，维持我国广大农村环境的稳定，这是推进宅基地转型利用改革的基础。

关注农民宅基地转型后的经济、政治、基本保障等相关权益，化解宅基地转型利用过程中的风险，是建设新型城镇化、保障我国基本社会稳定的必要条件。在推进宅基地转型利用时，应充分保障农民权益，根据区域经济发展状况因地制宜的实施并落实有关政策，做到真正的有益于民。

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江西财经大学第十二届学生科研课题项目，课题编号：xskt17013。