港航特大安全风险与防控

2018-03-24张宝晨

水道港口 2018年2期

张宝晨

(交通运输部水运科学研究所，北京 100088)

2015年“东方之星”号客轮翻沉事件和天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故发生后，交通运输部启动了《基于典型案例的港航特大安全风险防控研究》项目。交通运输部水运科学研究所和交通运输行业相关单位承担了项目的研究工作。“港航特大安全风险”是指我国港航领域可能导致上百人群死群伤或社会影响特别恶劣的事故的安全风险，而不是通常所说的一般风险。主要内容包括3个方面。

1 港航特大安全风险辨识

我国港航特大安全风险源主要分布于长江与沿海客运、液体危化品船舶运输、港口危化品罐区和港口危险货物集装箱堆场等部位。

1.1 长江与沿海水上客运特大安全风险

水上客运的特大安全风险有三种成灾情形。

一是船舶火灾。主要风险因素是船员乘客吸烟和违规使用大功率电器、船舶设备电路老化或机舱设备故障、上船的机动车辆电路老化、旅客或车辆携带易燃易爆危险品上船、船员值班管理松散、消防能力严重不足等。大灾(上百人群死群伤或造成特别恶劣社会与政治影响的事故)的成灾条件是载数百名旅客的客轮失火后火势快速蔓延，旅客来不及逃生。当前值得高度重视的是长江游轮的夕阳红旅游团、暑假期间的少年旅游团乘客安全认知与自我应急避险能力低下的问题。

二是船舶倾覆沉没。主要风险因素包括船舶自身结构强度缺陷和稳性不足、事故性船体破损、恶劣天气海况影响、应急撤离及救援能力不足等。当前值得高度重视的是长江游轮抗风能力偏低、车客渡旅客乘车过渡、近海旅游客船稳性不高、沿海客滚船上船车辆夹带易燃易爆品等问题。大灾成灾条件是载数百名旅客的游轮、车客渡等客船与他船发生严重碰撞，或因突发极端天气和地质灾害等原因而迅速倾覆、外部救援不及时或无效，旅客来不及出舱且船体长时间翻扣于水中。

三是邮轮母港等旅客聚集区大量旅客拥挤踩踏。主要风险因素首先是旅客聚集区场地和通道缺乏明确的安全技术标准，现有设施有的面积狭小、通道不畅；其次是恶劣天气、海况等特殊情况下客船停航或者待泊后，长时间滞留的旅客具有纠纷、情绪失控的易发性；三是群体性旅客拥堵踩踏事件的疏导与应急处理经验缺乏、制度机制不健全。大灾成灾条件是恶劣天气导致客船封航，大量旅客较长时间聚集在面积狭小、通道不畅的室内区域时，纠纷甚至骚乱等突发事件发生后疏散不及时和应急处置不利。

1.2 港口危险货物集装箱堆场特大安全风险

主要风险因素：一是有些企业安全意识淡薄、“重效益、轻安全”的倾向明显，如故意在港内堆场严重超量超类别堆存危险货物集装箱；二是从业人员中熟悉危化专业和具有相应工作经历的比例较低；三是港航管理部门人员素质和机构编制不到位，审批把关不严、监管不到位，甚至有的通过在监管中“放水”等做法，为企业违法违规经营出主意和提供便利；四是箱内危险货物包装破损问题得不到根治；五是堆场与周边敏感场所的间距近，调研发现62%的港口危险货物集装箱堆场周边存在敏感场所；六是普遍采用了“高度集中”的港口危险货物集装箱堆存模式，危险货物集装箱集中堆存于同一个堆场，客观上聚集和放大了事故风险，也给应急带来了困难；七是应急处置能力不适应。

成灾情形是堆场内危险货物由于内、外部原因而发生火灾、爆炸或毒物泄漏。大灾成灾条件是堆场内超量堆存高危险性货物；明火或包装破损发生自燃而导致火灾和爆炸；先期应急处置不及时或方法不当；现场和周边人员密集程度高。

1.3 港口危化品罐区特大安全风险

主要风险因素：一是大型储罐和高罐龄储罐越来越多，输送管线老化，有的避雷设施失常；二是一线操作人员危化专业背景的不足；三是企业安全管理不到位，过量充装，擅自变更工艺流程和焊接、动火、用电、切水等作业不按规程操作等违章操作依然是发生事故的主要原因或习惯性违章行为；四是港航行政管理机构危化品罐区安全监管能力不足，机构、人员、专业和装备不适应监管需要，有的监管模式不利于落实企业的主体安全责任甚至不符合安全生产法的相关规定；五是大型罐区应急机制不完善、应急能力不足。

成灾情形是储罐火灾爆炸、有毒气体泄漏。大灾成灾条件是储存大量易燃、易爆或高毒、极毒液体化工品；罐区沿海、沿江布置并邻近敏感部位；附近区域内应急反应与救援能力不足。

1.4 散装液化船运输特大安全与环境风险

成灾情形是船体严重破损导致危险化学品泄漏，对水域生态造成毁灭性打击。主要风险因素是船舶搁浅、碰撞、船体受损、火灾爆炸发生后应急救援不及时或救援能力不足。大灾成灾条件是大型油轮和液化船大量有毒有害物质且泄漏得不到有效控制；事故发生地邻近环境高度敏感区域；应急处置不及时或外部救援能力不足。

2 关于港航安全和特大风险的认识与防控思路

2.1 港航安全状况的根本改变还需要持续努力

港航安全的现实基本状况是安全意识不强、安全生产基础不扎实和安全管理思路与方法与现实需求差距大。近20年来，主要追求的是加快发展步伐，但在港航快速发展的过程中，安全风险意识水平、基础安全素养、从业者素质技能、企业安全管理水平、国家安全生产法制保障、政府安全监管手段等的提升并没有同步跟上，不仅安全风险普遍存在，安全隐患得不到有效治理，违反安全生产法的案件也屡见不鲜。可以说，在风险和隐患广泛存在的情况下，寄希望于短时间实现港航安全状况的根本改变几乎是不可能的。所以，尽管多年来我们始终把安全生产放在重要位置来强调，政府和企业也确实在安全工作中付出了极大的努力，但安全事故依然接连发生，特大事故并没有得到有效遏制。

2.2 树立新的港航安全理念

国内外广泛接受的安全理论认为，任何事故都是一系列风险因素的存在而共同促成的，每一起特别重大的灾难性事故的发生，既是各项风险因素得不到及时有效管控的结果，也是对事故发生后应急处置不及时不得当的“惩罚”。所以，现代安全管理的实质就是安全风险管控。但是，港航业是国际公认的高风险行业，其风险形成与影响因素也明显区别于一般工业企业。所以，我们既要牢固树立风险管控的理念，也要高度重视港航安全生产的自身特点和规律，特别是在当前这样的发展阶段，既要看到发展阶段的不可超越性，也要进一步认识港航安全风险的发展与演变规律，从符合规律和适应规律的角度来管控风险，不让风险成为重大隐患，努力夯实港航安全生产工作基础，努力使安全管理跟上港航发展步伐。

从我国港航实际出发，我们有必要树立新的港航安全理念。一是近期着眼防控重大风险，从预防重大事故转变到防控重大风险。二是长远立足提高基础素质和培养习惯，包括全行业树立新的港航安全观和建立适合国情着眼未来并与国际接轨的港航安全文化。三是在发展中解决安全问题，而不是因噎废食。四是在港航安全风险防控上吸取典型案例的教训和国外的先进经验，进一步明晰相关方面的角色定位，政府要把主要注意力放在法规标准制定、公共秩序维护、公共服务保障提供和防控重大风险的监管上，把生产过程控制和日常安全风险防控的责任还给企业。我们以往有从政府和监管部门角度干预过多过全过细的倾向，不利于企业安全生产主体责任的落实。

2.3 港航特大安全风险是可以管控的

“泰坦尼克”号邮轮倾覆沉没事故虽然导致了1 500多人死亡的重大悲剧，但也催生了国际海事组织和国际海上人命安全公约。国际海上人命安全公约的实施和不断完善，不仅有效避免了“泰坦尼克”号那样上千人死亡的客船事故的再次发生，也促进了世界海上安全技术与文化的发展和进步。

“埃克森·瓦尔迪兹”号搁浅溢油事故导致了极其严重的环境生态灾难和巨额经济损失，也为美国通过《1990年油污法》和采取淘汰单壳油轮、建立油污责任基金、加强溢油应急能力建设和健全船舶污染监管与溢油应急机制等系列措施提供了动力，而且促进国际海事组织通过了《1990年国际油污防备、反应和合作公约》和《国际防止船舶造成污染公约》的进一步修订。这一系列措施的采取，不仅在石油海运量不断提高和油轮大型化的过程中减少了特大船舶污染事故，也大大提升了全世界的海上溢油应急处置能力。

我国1999年11月24日发生的“大舜”号客滚船特大海难事故导致了282人丧生，事后国家主管部门和地方政府坚决推行恶劣天气条件下限制客滚船开航等一系列严格措施，从而使我国走上了客滚船连续数年无群死群伤事故的坦途。

我们已经知道港航领域存在哪些特大安全风险，也知道这些风险在何种情况下可以演变成群死群伤或产生特别重大社会与政治影响的事故，当务之急是全行业广泛行动起来，共同认识风险，并从提高安全风险意识水平、安全认知能力、从业者素质技能、企业安全管理水平，改善国家安全生产法制保障、政府安全监管手段和公共服务等多角度来防控风险。

也许现在我们还不能全面杜绝各种安全事故，但至少可以通过防控风险来避免港航特大事故和杜绝重大悲剧的发生！从现在做起，随着全行业风险意识的不断增强和风险管控能力的不断提高，我们一定能够改变现状和不断进步，在不远的将来，我们不仅可以避免特大事故的发生，还可以避免一般性事故的发生。

2.4运用正确的方法认识和管控风险

运用系统论的方法来分析、认识和查找风险。依据矛盾论和短板理论指导风险防控。运用条件论即条件破坏的方法来管控特大风险。

3 港航特大安全风险主要防控措施

(1)提高水上客运企业准入门槛，推行客船规模化经营管理。一是制订新的企业准入标准和实施法规。二是全面推行客船运力控制措施，以客滚运输为重点严厉打击恶意低价竞争等扰乱市场秩序的行为，通过维护企业基本盈利能力保障安全技术水平。三是推行客船规模化经营管理的措施。四是全面推行严格的安全管理体系审核制度。

(2)优化客船与客船船员安全标准，提高水上客运安全技术水平。一是逐步禁止“方便旗”船舶参与中韩轮渡客运。二是适当提高长江客船抗风能力，增加装饰材料防火要求，改善沿海旅游客船稳性。三是落实长江车客渡船“车客分离”。四是提高大型客轮船长的任职资历和应急能力要求。

(3)突出重点，强化水上客运现场安全监管。一是以长江游轮、渡船、中韩轮渡、陆岛间客运为重点，加强老旧船舶和薄弱环节的安全检查。二是切实加强台风、寒潮大风、浓雾等灾害性天气预警工作，依法严格执行恶劣气象、海况条件下的禁限航措施，并强化客流高峰期的客船安全监管。

(4)进一步改善重点水域的通航环境与秩序。一是优化重点航路规划和船舶定线制。二是制修定重点水道、通航交汇区、轮渡穿越区以及重点水域的特殊航行规则，并加强现场巡航和监管。三是实施高敏感水域的超大型油轮和大型危化品船舶的强制引航。四是选划沿海水域大型油轮避难地。

(5)严厉打击旅客和车辆违法携带危险品上船的行为。一是严厉打击旅客和车辆违法携带危险品上船行为。二是强制和鼓励客滚船码头和陆岛间客运码头配备大型安检仪。

(6)积极消除客船通过三峡船闸的主要安全隐患。一是适时禁止不符合尺度标准的客船通过三峡船闸过坝。二是强化过闸、过坝船舶的安全检查。三是改善三峡船闸消防应急资源条件。

(7)规范和指导邮轮母港和大型客运港站防踩踏。主要是制定标准规范和督促地方明确相关方面的责任并加以落实。

(8)推动水上客运公共气象服务体系建设。一是会商中国气象局联合开展专项研究，提出以气象部门的观测资源和沿海、长江干线有关船舶以及海事、航保、航道、救助打捞、港口等港航资源为基础的构建水上客运公共气象服务体系的方案。二是争取国家相关部门支持，将水上客运公共气象服务体系建设项目纳入计划。

(9)以提高内河航运企业盈利能力和船员就业吸引力为目标，组织开展促进内河航运发展的产业政策研究，为提高内河船员素质创造条件。

(10)切实加强港口危险货物储运装卸安全监管。一是建立和实施安全设计、评价、检测等业务的监督检查制度以及诚信机制。二是坚决查处未批先建、未验先用和“三超”(超量、超类和超作业方式)储运危险货物等违法行为。

(11)进一步明确交通运输部与国家安全监管总局港口危化品安全规章之间的关系。除需要交通运输部具体制定的港口危化品装卸、储运安全管理规定和标准规范外，今后港口行政管理部门和相关企业直接执行安监总局相关规章和全国通用标准、规范。

(12)调整我国现行的危险货物集装箱港内堆存模式，强化危险货物集装箱储运安全风险治理。一是按照将易燃易爆货物和有毒有害货物分别集中堆存，其他一般危险货物与普通货物集装箱一起堆存的思路，研究并具体明确需要集中堆存的危险货物种类。二是研究如何明确包含易燃易爆、有毒有害危险货物集装箱堆场的码头的危险货物装卸属性，并补充纳入港口有关规划。三是研究制定易燃易爆、有毒有害货物集装箱堆场的选址原则、建设标准和安全运营要求。四是商有关部委开展危险货物包装破损安全风险治理。

(13)调整港区内危化品储罐新改扩建设项目的安全监管方式。按照“不再将港区内危化品储罐新改扩建设项目作为一般港口设施建设项目，港口行政管理部门参照安监部门原有的监管方式实施安全监督管理”的思路，修订有关规定。

(14)研究制定港口大型危化品罐区与周边人员密集场所安全间距标准。

(15)以立足自身、互助互救、群专结合的港航应急理念为指导，启动区域性港航应急体制机制与综合能力建设创新试点。

(16)优化、完善和加强重点部位的专业救助资源配置，切实加强救助能力建设。一是完善长江干线巡航、救助一体化制度。二是建立长江干线大型救助打捞装备的建设、运行、维护和管理机制。三是加强特大风险部位应急力量配备和值守。

(17)研究建立地质灾害水上交通安全预警机制。根据地质灾害预测预警机制、规定和三峡库区水上交通特点，明确地灾水上交通安全预警责任主体，规范预警程序和权限。

(18)加强港口危险货物安全应急工作。一是促进港口所在地人民政府明确港口消防应急职责和加强应急力量建设。二是督促建立与地方公安消防部门联动的应急反应机制。

(19)提高液体危险化学品泄漏事故应急处置能力。一是将水上液化品污染防治和应急能力建设纳入相关法规。二是建立中央、地方和企业共同参加的重点区域综合溢油应急能力建设协调机制，推动港航企业共建共享溢油应急资源。三是加快推进“国家海上溢油信息共享平台”及“国家级海上溢油影响评估和应急决策支持系统”的建设。四是积极推广“十一五”和“十二五”期间海上溢油应急科技攻关中取得的技术成果。五是组织开展港口罐区重大火灾爆炸事故致因与应急技术、危险化学品水上泄漏应急处置与清除回收装备、基于机器人的水下溢油源应急处置等项目策划和相关前期研究，争取纳入国家重点科技专项计划。

(20)大力加强水上客运、液体散化运输和港口危险货物储运安全培训教育。组织开展提高水运安全风险意识的系列活动。编制港航安全风险防控培训教材和警示教育片。