服务于“一带一路”倡议下的新疆地震应急救援体系构建与发展战略研究

刘军　宋立军　谭明　孙甲宁　韩灵鸽　董敏

前言

随着国家“一带一路”倡议的实施，新疆作为“丝绸之路经济带”建设的核心区，伴随着社会经济的战略部署和快速发展，新疆地区的重大工程、生命线工程和基础设施建设力度将进一步加大（刘艳芝，2016）。在当今地震预报仍为世界难题的背景下，地震应急救援工作是减轻人员伤亡和经济损失的有效手段。由于新疆地区地震频发（如图1所示），如何在新的形势下建立起与新疆地区社会经济发展相适应的地震应急救援体系，逐渐成为新时期亟待解决的问题。

地震应急救援体系是公共服务体系建设的重要分支之一，同时也是政府危机管理水平高低的体现（徐德诗等，2010；朱煌武，2010）。构建与时俱进、因地制宜、完整高效的地震应急救援体系关系到新疆各族人民生命财产安全和经济社会的健康平稳发展，对建设和谐、美丽新疆具有着重要的现实意义。

新疆作为中亚地区的金融、物流和商贸中心，是链接中国与中亚地区乃至欧洲的陆路交通枢纽，充分发挥新疆丝绸之路经济带核心区的区位优势，提升新疆的地震应急工作能力和水平，既可以促进我国与周边国家和人民的友谊，同时也可以提升与周边国家的外交关系，树立良好的大国形象。因此，对服务于“一带一路”倡议的新疆地震应急救援体系构建与发展战略进行研究，已经成为当前十分重要工作。

地震应急救援体系建设的不足

随着新疆经济社会的发展，新疆已初步建立了一套适用于当前防灾减灾事业发展和满足震后应急需要的地震应急体系。然而，随着国家“一带一路”倡议的实施，新疆地震应急面临新的要求和挑战，当前地震应急体系与“一带一路”倡议存在一些不适宜之处（如图2所示），主要表现为：

1.地震应急救援制度建设方面

目前新疆地区地震救援的跨部门协作相对比较薄弱，进一步明确政府和相关部门的职能职责、建立更有效的协同联动机制，是当前应急救援制度建设的主要内容。同时新疆地区尚未与周边国家建立地震应急救援合作机制，需要站在国家安全战略的高度开展相关工作。

2. 灾情获取能力方面

在冬季高纬度极寒冷条件下的新疆地震灾区救援工作，将传统意义上的黄金救援 72 小时缩短为数小时。震后灾情获取技术与速报能力的建设，是保证现场应急救援队开展工作的基础。

目前新疆地区地震灾情收集工作，主要是通过信息人员对灾区“三网一员”人员进行电话调查、新疆地震局官方微博及现场应急通信车对灾区视频、图像等灾情信息进行获取。传统的灾情获取方式一定程度上不能及时、系统地收集和存储地震现场灾情，同时也不能将空间位置信息直观地进行展示。新疆地震局自行研发的微信公众平台和手机APP虽然在近期地震中得到初步测试和应用，但是在推广应用方面仍需相关职能部门加大宣传力度。

虽然当前新疆各应急协同联动成员间在灾情获取能力方面均有一定建设，但成员间灾情信息获取与发布手段仍与当前需求存在一定差距，信息共享意识淡薄、各自为政，尚没有统一的灾情获取标准。也没有明确的信息汇集和处理平台。同时，对新疆周边的中亚国家的地震灾情获取的手段更为狭隘。

3.应急预案协同性和全面性方面

新疆的应急预案建设上已基本满足要求，但在周边国家发生大型破坏性地震后的协同联动方面仍未有提及。为适应当前国家“一带一路”倡议，新疆的地震应急预案的针对性、协同性和全面性目前存在以下问题：

一方面，当前新疆地震应急预案未涉及新疆周边国家或边境地区发生大地震的协作方式，且未有专门针对与周边国家协同联动的具体内容；另一方面，对预案制订的整体性未充分考虑，跨区域、跨组织都未详细设计，志愿者队伍和群众自救互救等方面均未进行规划。

4.应急救援队伍专业性方面

新疆地区的应急救援队伍在国内尚属领先，主要依托消防和武警部队，但应急救援队伍人员规模仍十分有限，救援人员队伍的专业素质参差不齐，难以适应当前“一带一路”倡议下的重大地震灾害应急救援工作。当前，自治区地震应急专业救援队人员数量仅360 人，与周边国家开展联合搜救情况较少（甚至没有），应急救援人员日常联合搜救的训练也相对较少，实际操作能力明显不足，综合素质亟待提高。

5.保障资金来源渠道方面

当前地震应急的保障资金获取途径单一且数量非常有限。地震应急救援保障资金不足逐渐成为制约区域协同联动工作的重要因素之一。目前新疆的地震救灾资金基本依赖各级政府的财政预算，地震应急的保障资金历年相对紧张，主要依靠地方财政拨款，只有发生重大地震灾害时，中央财政才会给予适当补给。另外社会捐赠和地震灾害保险目前仅在昌吉地区试点，由于没有法律约束和相关制度性的保障，实施过程中仍有困难，社会捐助资金的管理也会成为新问题。

6.应急指挥技术平台建设方面

当前，新疆地震局应急指挥中心运行的“十五”、“十二五”社会服务工程系统能较好的对新疆地区的灾情进行快速评估，并提出辅助决策建议，但是仍然存在如下几个方面的问题：

（1）未建立周边国家的地震应急基础数据库，如房屋数据、人口数据及生命线工程数据；

（2）未对承灾体数据进行调查和基础研究工作，如房屋结构及抗震性能等进行研究；

（3）未对周边国家地震烈度和地震动衰减关系进行研究或引入相关国家既有的研究成果或模型，用于震后周边国家的灾情研判；

（4）系统不能产出周边国家的快速评估结果和报告，以及是否需要派出国家救援队伍等辅助决策建议；

（5）未建立与周边国家的视频会议、信息共享等技术系统。

地震应急救援体系能力提升

地震应急救援体系是在汶川、玉树等地震后逐步建立并得到完善的，新疆地震应急救援体系的完善需要震前、震中和震后整个过程进行完善。

1. 加快新疆-中亚地区地震应急救援协同联动机制建设

根据震情和灾情落实情况，中国地震局可以委托新疆地震局在一定程度上行使相关职能，与中亚国家相关地震部门尝试建立区域应急救援联动机制，在震后协同开展地震应急救援工作，实现信息共享、优势互补，形成地震应急救援的合力。

尝试建立新疆-中亚地区联合抗震救灾指挥部，建立完善的协同工作规程和制度，建立和完善联动成员间应急响应制度、震情灾情通报制度、联络员制度、年度会议制度及信息联合发布制度等。

2.完善应急救援队伍建设

加强新疆-中亚地区地震应急救援队伍的演练和配合，优化和整合各成员间的应急救援队伍，提升震后应急救援能力。

3.建立地震应急救援协同联动技术平台

地震应急救援协同联动技术平台建设中，首要的是建立地震灾情快速获取和烈度调查平台（姜立新等，2004），基于统一的灾情数据处理和存储服务器，开发面向不同语言用户的客户端软件和平台，在新疆与周边国家交界地区发生地震时能够基于该平台进行灾情联合获取和现场烈度联合调查。

建立服务于新疆-中亚地区的地震应急基础数据库，应该包括如下内容：

①地图类；②社会经济统计类；③地震基础数据类；④工程地震资料类；⑤灾害影响背景类；⑥灾害相关因素类；⑦救灾力量储备类；⑧救灾力量联络数据。

对中亚国家地震烈度和地震动衰减关系进行研究或引入相关国家既有的研究成果或模型，用于震后对中亚国家的灾情研判；

收集中亚国家人口、建筑物、生命线工程数据和基础研究成果，用于震后人员伤亡等灾情的研判及救灾物资需求的预测；

建立基于公里格网的震害预测系统，可以快速产出相关国家的快速评估结果，提供派出救援队伍的规模和级别（省级/国家级）等辅助决策建议等报告。

在建立相关技术平台过程中，需引入当前国内外流行的“互联网+”“大数据”“云计算”等先进的技术平台和经验，服务于“一带一路”倡议下的新疆应急救援体系建设。

4.全面提高震前应急救援准备能力

地震应急救援工作的时效性及工作效益等特征决定，必须在震前充分考虑救援的准备工作，在震后能发挥地震应急的效能，减轻地震灾害。

建立适用于中亚国家的地震应急救援物资装备和专项储备。地震灾害突发性强，威力巨大，破坏性强，震前及时准备适用于当地的救援物资储备和专项储备在地震应急救援中能发挥明显的作用。储备生活必需品和专用的设备和救生器械也是必不可少的。

5.动员社会公众广泛参与

组织和动员社会公众参与服务于中亚国家的地震应急救援，一方面社会公众的文明程度和防灾减灾意识的增强，才能建立一支凝心聚力的社会服务队伍，另一方面政府也要为服务中亚国家的社会力量做好引导、宣传并适时开展资源整合和协同演练，在提升公众的防灾意识的同时，也需加强社会公众参与震后应急救援的相关标准和法制建设。

地震应急救援体系构建与发展战略

1.加强法律法规制度建设

（1）新疆防震减灾法规制度建设

防震减灾领域，在近年执行的《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》中未能体现新疆周边国家发生破坏性地震在新疆产生灾害后的应对和处置工作。因此，为适应当前发展的需求，建议在《中华人民共和国防震减灾法》修订时，明确我国涉及外交、防灾、减灾、救灾等相关部门的职责，以提高救灾效率和减灾实效。

建立应急联动机制，在新疆-中亚地区建立以消防、武警部队为主体，各部门和专业应急救援力量共同参加的应急救援联动体系；建立灾情共享、信息动态发布制度，优化和整合应急救援指挥调度、救灾模拟及灾情应对一体化的联动机制。

（2）建立新疆- 中亚地区地震应急预案体系

首先需要建立适合于新疆-中亚地区的地震应急预案，预案中需要明确区域联动工作启动条件和响应等级，实现国家相关职能部门和各级政府按照职责分工密切配合、信息共享、资源互通、协同行动，其中共享信息包括震中所处位置、震级、人口分布等内容。此外，可根据灾害严重程度进行分级响应，在发生较大地震灾害和一般地震灾害的情况下，国务院可授权新疆维吾尔自治区政府开展应急工作，国家给予必要的协调和支持；当发生重大地震灾害事件时，由中国地震局实施国家地震应急；当发生特别重大地震灾害事件时，则由国务院实施国家地震应急。

（3）建立适用于新形势下的应急指挥技术系统

为减轻地震灾害，整合相关国家和地区的数据和资源，建立能应对区域协作的应急指挥系统(李永强等，2013)。应急指挥系统的主要功能需考虑以下方面内容：

①拥有地震事件通告和灾情快速发布能力，使首脑机构和公众能快速采取应对措施，并代表政府向社会发布公告；

②灾区灾情快速获取及研判功能，汇集地震灾情信息，结合现场调查成果，对灾害的发生区域、人员伤亡情况、房屋破坏情况、生命线工程损毁程度等进行调查，并进行次生灾害研判；

③提供协同联动模式下的各方职能部门参与地震应急救灾的辅助决策意见和建议，根据不同阶段的救灾进展，提出动态修正策略。

2.加强技术装备训练建设

基于新疆及周边地区特征和现有救援力量，加强协同联动成员间的各种救援力量的地震专业技能培训和地震救援技术装备的研发及物资储备。

结合区域自然地理特性，自主研发服务于新疆周边国家的地震救援设备。充分利用国内外的经验，建立1～2个地震应急救援培训基地，对中亚国家各种救援力量进行轮训。

3.加强信息系统机制建设

地震的信息获取和公众服务能力均直接影响政府的应急处置和决策，在应急救援过程中信息发挥着显著的作用，及时、动态的信息必将直接影响应急救援工作的效益。

（1）震情、灾情获取和速报能力的提高

灾情信息获取依赖于良好的网络环境、先进的硬件设施和应用软件，在当前自治区社会科技进步和信息技术快速发展的大环境下，应该充分发挥和应用 “互联网+”、大数据、云计算等各项技术手段和平台优势。

相对于中亚国家和地区，新疆在部分领域和行业中具有领先优势，应该注重多语种手机APP、微信公众平台、高分辨率卫星遥感技术及无人机灾情获取技术在震后灾情获取中发挥作用。

（2）地震公共安全预警和信息发布机制的健全

建立地震预警平台和发布机制，使之成为现代政府公共服务的重要内容之一。充分利用好现代通信技术和发挥广大媒体的宣传作用，通过电视、网络等多媒体技术，研究并建立地震预警（或监测部门）与广播电视、新闻媒体合作的信息发布技术；在震情和灾情的速报和发布上，可适度的对中亚国家的震情和灾情进行报道宣传，争取与社会公众形成良性的互动。

4.加强和引导社会组织协同参与中亚地区地震应急救援工作

在新疆周边国家发生特别重大地震灾害或重大地震灾害的情况下，在自治区政府的组织下，联合共青团和红十字会等公益组织，制定相关措施并招募地震志愿者队伍；防止中国-中亚油气管道因地震引发灾害和次生灾害，地震应急救援体系改进措施中强调震前在编制应急预案的基础上，各行业应编制具有该行业特色的应急预案；对中-哈、中-乌、中-土油气储运工程进行安全性评价和风险评估，配备应急救援设备和专业队伍，同时加强预警能力建设。

5.拓展地震应急救援体系投入

现阶段，对地震应急救援体系建设财政投入的有限资金，与服务于“一带一路”倡议下的地震应急救援体系建设现实的需要仍存在较大差距。面对当前国家和自治区政府财政投入现状，加大服务于“一带一路”倡议下的地震应急救援的基础能力建设，同时应拓宽资金投入的渠道。

结语

建设服务于“一带一路”倡议下的新疆地震应急救援体系，是一项利国利民的工作，也有助于提升我国的大国形象。本文从当前新疆地震应急救援体系建设现状出发，分析了目前地震应急救援体系需要改善和提升的方面，从宏观政策和微观技术方法角度，提出了改进方案和具体措施，希望对地震应急救援管理及新疆地震应急救援体系水平提升有所帮助。