美洲城市绿色发展的实践与启示

■ 胡贵玉

2018年9月，住建系统相关负责人一行6人，对美国、墨西哥、巴西3个美洲国家进行了为期10天的访问考察。期间，先后对华盛顿、纽约、圣保罗、里约等国际性大都市和美国加州穆列塔、墨西哥州Xa1at1aco、巴西里约州圣功哈度等特色性中小城市进行了实地考察和访问交流。虽然美国、墨西哥和巴西三国与我国在体制上存在明显的差别，在经济上存在不同的差距，但在城市规划建设管理方面仍有许多共同之处，尤其是城市绿色发展的经验值得我们学习借鉴。

一、基本经验

美国是世界上经济最发达的国家，墨西哥、巴西则是世界上经济较为发达的发展中国家，3个国家的经济实力不同，在城市规划建设管理上既有不同特色，又有相同特点。通过考察，笔者认为美国、墨西哥和巴西的城市规划建设管理有3个方面主要经验：

（一）注重城市规划的“五性”统一

美洲三国城市规划的科学性、严肃性、人文性、超前性和公众性相互制约，互相依存，堪称典范。

一是规划编制具有科学性。美国每个城市都有具备自己特色的详细发展规划，城市的地上地下、地面空中一体化规划，地下管廊一次建成，供水供热供电管线和排水排污集中到地下管廊中，杜绝了城市建设中“马路拉链”问题。墨西哥城市里包括农业、建筑、工业、教育等在内每一项建设都编制有一部总规，包罗万象，覆盖各个领域，做到有规可依。

二是规划功能具有前瞻性。纽约曼哈顿是世界上摩天大楼最集中的地区，街道却经常能有阳光照射——规划设计的退台式高层建筑保证了阳光的照射路径，街道对行人也非常友好，摩天大楼纷纷将宝贵的底层镂空，作为行人行走、休憩的公共空间，狭窄的街道事实上被拓宽了，百年不衰。巴西圣保罗的马路坡度起伏较大,城市道路上没有规划专用的自行车道,但在公园和游览区内,规划建设了专用自行车道,供健身休闲用，这表明规划理念中落实以人为本只有从实际出发，因地制宜，才能体现城市的前瞻性。

三是规划特色具有人文性。纽约城市建筑立面规划设计突出保留历史底蕴，百年建筑维护很完善，很少“大拆大改”，高线公园就是利用废弃高架铁路建设，有花草等绿色植被，有流水景观和人行木栈道，天然浑成。里约的城市建设突出规划引领，超前谋划，许多建筑已经超过百年一点也不落伍，地下管网建设，雨污分流已经成为常态。墨西哥特斯科科湖城市湿地公园突出热带雨原生态特色，在编制的总体规划下，分步分年开发建设。巴西的圣保罗城区内完整保留了葡萄牙人统治时期所兴建的哥特式和罗马式古老建筑,以及那些具有明显葡萄牙风格的历史街区,并定期加以维修,体现了尊重历史、尊重传统, 保存原有风貌的原则，这样才使得大量的著名古建筑物散布在城市各处，彰显历史特色与人文风貌。

四是规划执行具有严肃性。美国城市的所有规划都必须通过论证和审议，规划一旦通过审议，就具有法律效力，不得随意更改，如确需要变动，必须经市民重新审议通过。墨西哥城市的规划都要报州上级审批，审批通过后才能执行，所有建设活动也都必须在总规限定之内，严格依规实施。巴西的城市规划委员会由规划专家、当地官员和居民三部分组成，如果需要修改规划，必须先征得规划委员会和技术人员同意才能提交联邦规划委员会审查和议会讨论，讨论通过后才能修改。

五是规划参与具有公众性。美国的城市规划非常注重征求公众意见，公众参与城市规划已经应用到了包括从区域性规划到社区规划的多个层面，法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与，公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行阶段。

（二）注重城市建设的“四态”并举

美洲城市建设非常注重环境保护意识、绿色环境营造、绿色协调发展，这也正是现代城市建设必须秉持的心态、生态、常态和形态。

一是环境保护意识是城市建设的心态。巴西无论是商业项目，还是水电等民生项目，都必须通过环境评价才能启动建设。垃圾必须分类回收利用。三国各市均制定有严格的垃圾分类回收制度，定期定时回收、减少废物产生、提高资源的重复再利用率。雨污水必须处理利用。巴西里约的每个城镇都建有一座污水处理厂，污水处理与自来水厂合二为一，同步规划、同步设计、同步施工，并实行严格的雨污分流，雨水单独收集后，用于农作物灌溉，生活污水处理后循环利用，无害排放。

二是生态环境营造是城市建设的生态。为保护生态环境，巴西出台了专门的法律，禁止砍伐树木，即使是因自然原因树木病害、枯死，也必须履行严格的审批程序才能砍伐。圣保罗的河湖坡岸突出绿色植被保护，不修建厚实的水泥护坡，不遗留裸露土层，生态保护水源。圣保罗大西洋森林项目将森林植入城市，创造一个环境与建筑相结合的可持续生态系统。墨西哥城在建的特斯科科湖生态公园打造成墨西哥城河谷当中最重要的绿色元素，将水文循环作为大都会地区运行的一部分，减少洪水对人口的威胁，并重建当地的动植物群落，促进墨西哥城河谷的水文平衡和最被忽视区域中社会、文化和教育网络的再造。还有纽约、华盛顿、里约等城市都十分重视大绿量开放式公园建设，注重乡土树种运用和乔、灌、草多层次搭配，重视高速公路两侧和社区绿化建设，采取立法等形式保障项目环境影响评价和私人宅基地建房绿化率，形成很好的生态小环境。

三是绿色协调发展是城市建设的常态。美国加州穆列塔市通过老旧小区改造与利用、水环境综合治理、绿色建筑推广，加强涉及市民生产生活紧密的水、电、气等机构合作，努力让市民生活质量更加稳定，有效营造宜居生活环境。巴西积极发展绿色能源，正在致力于开发风力发电、太阳能发电等绿色能源，逐步减少石油等不可再生资源利用的幅度。美国虽然以石油能源为主，但在水力发电、风力发电、太阳能发电等绿色能源方面也有不少先进经验。同时，美国绿色建筑的政策设计与策略措施是以其产业与市场转型为最终目标的，能够解决产业体制与新兴市场的障碍，最重要的是关于大型公共项目和政府所属建筑的可持续绿色化改造。美国政府与社会各界都在大力推动环境保护，推广、鼓励采用绿色技术与新型建筑材料建造公用楼堂大厦。目前美国华盛顿绿色发展委员会也在此方面与我国积极开展合作交流。

四是历史文化保护是城市建设的形态。每座城市都有其特殊的历史和发展的肌理，这是城市发展赖以生存的基础，不能也不需改变。虽然“过度城市化”“城市贫民窟”“城市犯罪”“贫富分化”等象征性词汇都被当作墨西哥城市化失败与反面的例证，但是墨西哥非常尊重城市历史与传统，对重点历史文化遗址实行严格的保护性开发，处处闪耀着历史文化的光芒，旧街道、旧建筑，特别是殖民地时期的建筑，大片的历史街区，都被很好地保护下来。巴西圣保罗市政当局十分重视对古建筑和城市历史风貌的保护，市区内高楼大厦林立,老城区以圣保罗大教堂为代表的哥特式及罗马式古建筑及历史街区大量存在,圆拱造型与格构式柱廊运用较多，市内南美著名学府和众多著名博物馆，显示了深厚的文化底蕴。纽约时代广场位于曼哈顿中城西部与百老汇大道交汇处，周边高楼密集，聚集无数商场和剧院，是繁盛的娱乐和购物中心，也是纽约繁华依旧的标志，这些区域老旧、拥挤，却从没改变形态或者成为旧城改造的目标。

（三）注重城市管理的“两法”融合

美洲城市管理一般有柔性与刚性两种执法方式，也就是刚柔相济的两种方法和手段。

一是人性化柔性执法方式。此次考察中，笔者亲眼目睹的是街头小商小贩与城市管理的和谐共存。在繁华的华尔街上，仍然允许有小摊小贩合法存在，当地政府没有运用行政手段予以禁止，而是注重与弱势群体的沟通，借助市场的自我调控，通过合理的途径进行引导和管理，让小贩可以通过合法的途径获得经营许可。同时，我们还了解到对于违法小商小贩的管理，限制了执法人员的自由裁量权，一般采用“只开罚单、无肢体接触”的驱逐方式，一定程度避免管理冲突。

二是法治化刚性执法方式。此次考察中，笔者巧遇了一起因违法停车引发的处罚，在洛杉矶太平洋Pier,笔者乘坐的汽车临时停靠在非停车专用道上，片刻就被警察贴了罚单，司机告诉笔者，在美国警察局不会催促当事人去接受处罚，届时一旦你有与政府相关的事宜，法院就会有传票等待着你，而且这也是关系到你个人信用的大事，迫使你不会因小失大，更不敢以身试法，这就是法治的效能。由此，笔者感到，这不只是体制的差异，法制的初衷是一致的，关键在于执法要严，管理要“狠”，信用惩戒，联动执法。

二、借鉴启示

当前，湖北省城市建设正处于转型跨越、绿色发展的关键时期，如何推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，学习美国、墨西哥、巴西三国城市规划建设管理的经验,对提高我省城市规划建设管理水平具有重要的借鉴启示作用。

（一）城市规划要坚持以人为本，落实公众参与

一是城市规划编制要以人为本。城市规划的制定是否科学、是否成为政府与市民的共同意志，决定了城市规划的执行效果。高质量的城市规划不仅要体现城市特色，不能千篇一律，更不能一味的追求高、大、新，特别在旧城改造方面，不能只“拆”不“保”，大拆大建，必须保留城市的特色建筑和人文风格，还要体现城市功能，功能性设施规划要优先，在商业开发、房产开发中要统筹规划好城市环卫站、公厕、停车场等公共设施布局，并且提前设计、提前建设，提前使用，以有效化解邻避效益。

二是城市规划实施要公众参与。要学习借鉴美国、巴西等地在城市规划、项目设计中积极引入公众参与的经验，使城市规划更多地去行政化，成为真正意义上的公共政策工具。要利用我省多地的地方立法权，完善地域城市规划建设管理的相关法规，将政府意志、公众意愿通过法治途径，转变为市民参与、监督、支持的有效决策和有力行为，从而更加有效地推进城市规划实施。

三是城市规划执行要强化法制。当前，我国绝大部分城市和小城镇都已编制发展规划，不少城市甚至进行了多次修编和调整。但是，我国的城市发展规划的法律约束力弱,随意改动现象严重，致使规划难以落实“规划规划，墙上挂挂”。从美国、巴西的经验看,城市的规划与建设均应纳入法制化的轨道，加强规划执法，杜绝规划随意变更，保证规划的权威性，从而避免公共资源的浪费。

（二）城市建设要实施“三位一体”，促进协调发展

一是城市建设理念坚持“生态、绿色、人文”三位一体。人口向城市涌入，体现的是市民对更高品质生活的追求。美国加州穆列塔市通过环境营造吸引高科技企业和人才的做法，告诉我们营造城市宜居生态是城市发展的核心竞争力；同样，巴西圣保罗、里约热内卢和墨西哥城等城市的贫民窟成为城市发展和社会“毒瘤”，促使这些城市加快了公共设施和环境的改善，这些先例是在告诫我们，发展要坚持产城共融、绿色人文，要尊重城市产业发展规律和生态自然规律，加快基础设施建设步伐，完善新区配套设施，提高城市综合承载能力，以“留白”、“留绿”手法，推动绿色建筑发展，改善人居系统环境。

二是城市建设时序坚持“地下、地面、空中”三位一体。城市建设要摒弃以往只注重地面道路、高层建筑建设，而忽视地下管道、管线和空中配套设施建设的“面子工程”做法，要做到地下、地面、空中“三位一体”统筹设计、一体建设“海绵城市”。而且要先建地下，以管廊建设为主，加大排洪排涝能力，破解“城市看海”难题，实施雨污分流，电力、通讯管线等全部进入管廊；再建地面，科学合理设置市场、公厕、停车场、公交站等功能性设施；最后建空中，实施建筑立面、灯饰亮化改和户外广告的立体改造。在地下和空中找资源，建设地下停车场、地面立体停车场，化解城市停车泊位少，停车场站建设选址难等问题。

三是城市建设形象坚持“市民、市容、市区”三位一体。“市民、市容、市区”是和谐城市的三要素，反映的就是建筑、街区、城市的形象，涉及城市建设的点、线、面。如何塑造这三位一体的城市形象？落脚点在城市的文化上，文化是城市发展之魂，文化的体现是多方面的，有历史文化街区保护、特色建筑风貌管控，还有工业遗址及废旧设施的再利用等，城市建设要注入更多的文化元素，实现城市的个性化、人文化、特色化发展。要结合棚改项目和老旧小区改造，加强城市设计，将体现地域特征、民族特色和时代风貌的建筑要素继承创新发展好，在保护既有历史文化建筑、街区及其风貌肌理的同时，打造一批展示历史脉络、促进城市旅游发展的精品建筑街区。要加强城市市区雕塑、色彩、建筑物立面管控，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调、优美，防止“千城一面”“百街一样”的形象，促进建筑、人与自然浑然一体。

城市建设只有统筹好了上述三个“三位一体”，才能够做到真正意义上的协调发展。

（三）城市管理要更新服务理念，建立联动机制

一是树立城市管理为民服务理念。坚持以人为本的思想，贯彻落实住建部城市管理“721”工作法，运用服务的手段，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理。采取疏堵结合的方法，在保障街道畅通、人员安全的前提下，“插花式”地允许小商小贩规范经营。人民城市人民管，多邀请市民参与城市管理相关问题的决策和监督，从而让更多的人参与进来，节省城管执法成本，提高城市管理效率。

二是建立城市管理执法联动机制。凭借深化城管体制改革的东风，从省级层面推动建立城管、公安、司法联动保障机制，及时有效制止城管执法工作中的暴力抗法问题，提升城管案件依法强制执行的合法性和工作效率。

三是迈向城市管理智慧化信息化。大数据时代，城市建设管理要向智慧化信息化迈进。要学习借鉴美国、巴西等城市智慧城市建设经验，突出城市运行安全和“放管服”改革，加快全省智慧城市建设试点示范步伐，实现重点领域数据整合共享。建设集交通、能源、市政、应急、人口等多领域、一体化，能服务决策、指挥抢险、数据比对、提供法定证明等事项的信息管理系统，促进智慧城市建设提档升级。

事实上，美国、墨西哥、巴西三个国家在城市规划建设管理上同样存在这样和那样的突出问题。相比之下，美国城市基础设施的老化，墨西哥城市建设的停滞，巴西“城市病”的严重等等都是有目共睹的。而作为世界上最大的发展中国家，我国在城市高速发展的同时也伴随着程度不同的城市病问题，急需找到解决的有效途径，为此，我们不仅需要借鉴经验，而且需要吸取教训，这才是辩证的态度，也才是正确的思考。