灌区工程征地移民实施过程探索

王堡伋，韩兴宇

(吉林省水利水电勘测设计研究院，吉林 长春 130021)

工程建设征地移民工作能否顺利完成，是保障工程建设顺利实施的必要前提。线性工程因其工程特点，在实施过程中会遇到设计变更、线路调整及其他诸多在规划设计中不可预计的问题，及时完成实施过程中的实物指标复核及新生问题处理就对征地移民工作顺利实施显得极其重要。

松原灌区位于吉林省西部松嫩平原，地处松嫩平原西南侧，灌区东临第二松花江，南以前郭县的套海及乾安县的大情字井连线为界，西到乾安县大布苏镇和大安市的大岗子镇，北到霍林河北股及查干湖一线。灌区范围内总土地面积511.66万亩，设计灌溉面积为285万亩，其中：水田148.61万亩，旱田106.34万亩，天然草场灌溉30.05万亩。

松原灌区供水系统以地表水为主，采用“引、蓄、提”相结合的模式，同时辅以地下水为补充。排水系统以泡塘滞蓄为主，外河及湖泡承泄为辅。灌区总体布置分为渠首灌溉水源、排水承泄区、灌溉系统、排水系统和建筑物布置等几个部分。建成后的松原灌区，可充分发挥哈达山水利枢纽工程的综合利用效益，改善灌区农业生产条件，对解决吉林西部干旱缺水问题、改造中低产田、改善区域生态环境发挥巨大作用。

工程建设征地涉及松原市和白城市的3个县(市)，23个乡(镇、场、园区)，155个村及数家企事业单位，涵盖铁路工程、交通工程、输变电工程、电信工程、广播电视工程、水利水电工程、管道工程、文物古迹等多项专业项目设施。

1 实物指标调查和处理办法

1.1 农村地上物及影响专业项目设施调查

线性工程相对库区工程涉及农村地上物和专业项目设施不集中，交叉影响为点状，但因其线路长，涉及实物类型复杂，权属部门多，故在实物调查工作前应拟定详细的实物调查计划，分批分期进行调查，松原灌区工程建设征地实物调查参照SL442- 2009《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》实施，对工程建设征地红线范围内的农村地上物调查其权属、类型、特征、数量等相关内容；对影响的专业项目设施调查其线路名称、权属、现状布置情况、影响情况及其他特征指标。

1.2 农村地上物的处理办法

因项目区地处平原，渠系工程布置多位于田间，尽量绕开城(集)镇，所涉农村地上物多为农田机井、井房、坟墓、零星树木等简单实物，实物补偿按照相应标准执行。

在实施过程中，对于因渠道建设导致农田机井不能灌溉渠道另一侧耕地的问题较为突出。在调查当地农民的生产生活习惯及当地耕作的实际用水需求，为受渠道建设影响，无灌溉水源的地块新建农田机井，新建机井数量本着节约用水，合理利用水资源的原则布设，这样切实维护了群众利益，保障农民能够在渠系修建过程中正常生产、生活，确保平稳渡过建设期。

1.3 专业项目设施处理办法

对于渠系工程与专业项目设施交叉影响，根据相应位置的渠系工程特性指标，依照相关行业的规程规范，按照原规模、原标准或者恢复原功能的“三原”原则进行改(复)设计，专业项目补偿费按照选定的改(复)建方案，根据国家、省(自治区、直辖市)颁发的概(估)算编制办法和有关规定计算。

项目区范围内除涉及以上有行业管理部门的专项设施之外还存在近年来国土、水利等行业部门实施的旱田高效节水灌溉工程等项目，项目为农田灌溉井架设输电线路，在项目完成后，输电线路交付村集体负责管理、维护。由于涉及村数过多，各村涉及影响线路数量又相对较少，由各村集体经济组织进行改(复)建工作无论是从设计角度还是施工角度均不易完成，因此在征地移民工作实施过程中对影响的村集体管理的输电线路改(复)建工作采取由村集体组织委托项目实施管理单位按照相关流程对改(复)建设计方案及实施工作进行招投标，改(复)建设计及实施均按照既定时间完成，满足了工程建设征地进度的顺利完成，及时恢复原有线路的正常运行，保障了农耕时节的用水用电需求，维护了农民的切身利益。

2 工程交错产生剩余耕地原因及处理办法

线性工程布置很容易与现有工程交错或自身相邻布置时产生剩余耕地，工程的实施打破农民以往的生产生活习惯，破坏了传统的经营范围和生产模式，对此农民反应强烈。

2.1 产生剩余耕地的基本定义

依照北方地区农民的生产生活习惯及参照相关文件作如下说明。

2.1.1 抹牛地

无论是过去的人耕牛犁还是现代的农业机械化，耕作机械均不能直接到达地头，在地头必须留有一定的转弯宽度，在这个宽度范围的耕地是不能耕种的，当地的百姓将这个宽度称之为“抹牛地”。

规程规范中没有抹牛地定义，只有工程管理范围和工程保护范围之说。GB/T 50509- 2009《灌区规划规范》中规定：“工程管理范围是指灌区全部工程和设施的建筑场地和管理用地。工程保护范围是指为保护灌区工程和设施的安全，禁止或限制未经有关部门批准，在渠系及建筑物和其它设施附近一定范围内的区域从事打井、勘探、爆破、矿藏开采或构筑其它地下工程等有危害工程和设施安全的活动”。工程管理范围与工程保护范围是不同的，工程管理范围用地是应该属永久占地范畴，工程保护范围用地不一定是永久占用，属用地限制范畴，不一定需要征用。当地的百姓将沟渠管理范围用地视为“抹牛地”。

2.1.2 夹心地

新建沟、渠之间所夹的宽度狭窄的条形土地，工程建成后，土地利用受到渠系工程限制和影响的范围。

2.1.3 边角地

新建沟、渠、路征地红线外，与其他现有工程形成宽度较窄或面积较小，无法耕种的耕地。如沟渠与现有公路之间形成的狭窄形状或三角形状的耕地。

2.2 剩余耕地处理办法

通过调查已建渠系工程及铁路、交通等其他线性工程对剩余耕地的处理，走访当地农民，了解以往的生产生活习惯，以及参阅其他相关文件，在原设计未列有管理范围的增加适当宽度的管理范围(即抹牛地)，对因渠道布置所产生的夹心地、边角地，确实不能恢复耕作的按永久用地进行补偿，对受耕作交通条件制约的，采取相应的工程措施或给予适当补偿方式使其继续耕作。

3 利用有历史遗留问题的争议土地处理办法

灌区渠线布置选线设计的过程中从项目整体布局考虑渠线的走向，利用原有引水工程线路既能利用原有未发挥效益的工程，又能减少工程的投资和征地工作的难度，选择了未完建的老引松供水渠道。由于老引松供水工程并未完工发挥效益，多年了各方疏于管理，沿线各村集体组织有的对渠道部分区段进行发包，有的由个人进行修整，利用老渠道发展养殖等生产活动。在征地实施过程中，各方对土地征收工作说法不一，极大地阻碍工程实施。

在特殊的历史时期，工程建设中普遍存在“重工程，轻移民”、“重搬迁，轻安置”、“重生产，轻生活”的倾向，工程建设得不到及时审批，又急于开工，被征地单位群众的生产和生活得不到妥善安置，后期工程建设因其他因素影响而废止，未能发挥应有效益，多年来由于行政管辖权的变化，原管理部门的消失，导致土地权属不清。在全国第二次土地调查过程中对此类土地列为国有，在征地实施过程中此类土地征收工作受到很大阻力。

对此类土地，在正确面对历史，尊重事实的情况下，借鉴其他已建、在建的大型水利工程同类问题的处理，确定保持土地权属性质不变，对已被利用发挥效益的土地采取给予适当的安置补助费，对影响的地上物按相应补偿标准予以补偿的方式进行，既避免因损害个人利益造成各方矛盾集中，又保障了工程的顺利实施。

4 结语

松原灌区征地移民工作的全面展开与及时有效的制定实施过程中所遇各类问题的处理方案是密不可分的，但由于社会经济的快速发展，仍有一些遗留问题，在新的社会经济条件下，针对亟待解决的实际问题具体情况，进一步加强调查论证，不断完善设计资料，制定合理的征地移民政策。只有处理好国家、集体、个人之间的相互关系，切实解决工程建设征地移民实施工作过程中出现的问题，保障人民群众的合法权益，才能实现灌区工程为民造福的目标。