小城镇水环境治理长效机制研究

闫莉莉

(建昌县水利局，辽宁 葫芦岛 125300)

随着国民经济的迅速发展，城镇化进程不断加快，伴随而来的是大量工业和生活污水造成的水环境污染问题。相关研究表明，我国小城镇的废水处理率仅有27%，远低于大城市的平均水平[1]。当前，我国小城镇水环境污染物的主要来源是生活污水、工业污水、化肥农药废水以及养殖业废水。由于小城镇经济规模不大，财政收入水平较低，在环境设施方面投入不足，政府主导的单一治理模式难以满足水环境治理需求。因此，要提升小城镇水污染治理效果，必须要构建多元治理主体的长效机制。

1 小城镇水环境特征

小城镇是农村地区的政治、经济和文化中心，是连接大城市和乡村的纽带，是我国农村城市化建设的重点，具有重要的政治、经济和社会价值[2]。

近年来随着农村地区城镇化进程的加速，小城镇得益于相对低廉的劳动力获得了快速发展，而生产技术和管理方式的落后，也使得小城镇在水环境治理方面面临着新的问题。

1.1 区位特点造成水环境面污染严重

我国小城镇一般处于城市和乡村结合部，由于紧邻农村，不仅会产生大量的工业和生活污水，养殖业、种植业、农药、杀虫剂、化肥等面污染也十分严重，对小城镇的饮水安全和生活环境造成明显的负面影响，制约了小城镇经济社会的可持续发展[3]。

1.2 人口构成复杂

我国的小城镇是农村地区城镇化发展的产物，虽然主要由非农人口构成，但是其前身均是以农业为基础的集镇发展而来，农业人口仍然占据较大比例，使人口结构呈现出比较复杂的特点[4]。另一方面，由于我国的小城镇发展起步较晚，基础设施建设相对落后，污水处理系统难以配套，没有形成规范、完善的排水设施。

1.3 经济发展与环境保护之间矛盾突出

由于我国的小城镇仍处于迅速发展时期，部分地区政府追求经济增长，引进污染严重的生产工艺技术，加重了区域水污染状况。环保法指出，当经济发展和环境保护之间产生不可调和的矛盾时，必须要将环境利益放在首位，但是部分小城镇政府对环境保护的重要性认识不足，很难在经济发展和环境保护之间做出正确的选择。

2 小城镇水环境治理效果归因分析

2.1 部门职责划分不清晰

受宏观管理体制特征影响，我国小城镇水环境治理领域的主要问题是“多龙治水”导致的各职能部门权责界定不清晰，并由之造成明显的公共资源浪费[5]。近年来，为了破解上述问题，部分地方政府提出了“五水共治”、“河长制”等一系列应对举措，但是由于涉及的管理机构众多，经常会陷入横向权力分散的“碎片化治理”盲区。例如，水利部门和环保部门都会对辖区内的河道进行水质监测，由于两部门之间缺乏必要的沟通的机制，可能导致数据重复或缺失现象，不利于信息资源共享和数据利用率的提升。

2.2 经济利益驱使

在传统的粗放型经济模式下，对地区GDP的追求，获取短期经济利益，而忽视经济与环境的和谐发展。在这种思想的指导下，小城镇地方政府在环保与经济之有可能降低环保标准或以罚代管的方式变相允许企业排污。如果继续沿用上述传统治理模式，水环境恶化问题必然会不断积累并最终爆发。因此，小城镇政府必须要树立绿色GDP观念。

2.3 缺乏多元主体协同治理

在水环境治理过程中，政府、市场和社会公众是密不可分的三个治理主体，但是在现实中却存在管理体制封闭的特征[7]。对小城镇而言，由于其人口结构比较复杂，农村人口仍占相当比重，因此构建多元主体协同治理的难度更大。就小城镇政府而言，其工作重心主要在水环境的末端治理方面，而在信息开放和引导社会公众参与方面的工作力度较小。此外，由于政策和资金的供给有限，也无法实现水环境治理的长远效果。从社会公众角度来看，由于小城镇居民中存在大量农村人口，受制于其文化素质，其水环境保护意识不高，也缺乏参与水环境保护和治理的意愿。从污染企业角度来看，由于小城镇政府采取以罚代管的政策，普遍认为治理水环境是政府的责任和义务，缴纳罚款之后就可以继续排污。

2.4 治理成本高治理效果不理想

近年来，在党和政府的支持和引导下，我国小城镇水环境治理力度不断加大，在工业和养殖业领域投入大量资金整改，但是治理效果仍然较差，究其原因，主要有几个方面：一是没有因地制宜，采用适合小城镇污水处理技术和设备，造成农忙季节或旅游旺季产生的过量污水不能及时处理；二是小城镇的污水来源比较复杂，污染物的浓度时空变化明显，给污水处理带来了相当的难度；三是小城镇水环境治理资金投入不足，特别是污水处理设施的后期运行维护资金投入不足，难以维系设施的正常运转；四是缺乏专业的人员配备，管理经验不足；五是部分小城镇存在一些高污染行业，必须进行产业结构调整、改变行业属性，仅依靠环境整治只能是治标不治本。

3 小城镇水环境治理长效机制的构建路径

3.1 构建完善的部门合作机制

针对当前我国“多龙治水”机制的弊端，在小城镇水环境治理过程中，当地政府需要采取有效措施，保证水环境治理主体的一致性，通过管理资源整合改善现有的管理体制缺陷，明确部门权责，构建水环境治理领域的部门合作机制。基于上述认识，建议小城镇政府建立统一的治水工作小组，小组成员应来自各个职能部门，基于协作联合思想，对各部门的职责权限进行界定，进而实现合作协调治理，共同推进小城镇水环境治理的长效化。建议构建区域性水环境治理信息数据资源平台，积极探索实行“互联网+监管”模式，专人负责管理，实现部门之间的信息共享和信息使用效率的最大化。为保证各部门之间的长久合作，需要相关制度和管理机制约束，强调合作共享、资源共享以及互相信任，最终形成合作共识。

3.2 构建完善的部门追责机制

目前，在小城镇水环境治理过程中，尚未形成完善的部门追责机制，一旦水环境出现问题，各职能部门不能主动承担责任[8]。建议从以下几方面入手，构建起以小城镇地方政府为主导的水环境部门追责机制。一是构建注重环境质量、环保投资、排污治理的绿色政绩考核制度，并将其作为地方政府官员绩效考核的重要依据。二是建立健全水环境治理责任问责制，对造成水环境污染、水环境治理不达标的责任人实行一票否决制。三是在建立考核问责制度的基础上，建构起反馈上报制度，并根据上报结果分析，及时制定整改措施。四是建立健全绩效管理制度，保证考核结果的客观性、真实性和准确性。

3.3 强化水环境治理规划管理

在小城镇水环境治理过程中要坚持规划先行，着眼长远、通盘考虑、统筹设计、突出重点，切实提高污水收集率和治理水平。第一，要根据小城镇的排污状况，制定相应的水环境治理规划，确保污水处理设备与污水量之间的匹配性。第二，要针对小城镇水污染中的不同污染源，采取合适的控制措施。例如，对农业面污染问题，应该提倡病虫害防治，尽量减少农药使用；针对工业污水问题，在强化工业污水处理的同时，积极调整产业结构，减少污水产生量。第三，要积极拓宽水环境治理资金筹措渠道，在发挥政府投资主体作用的前提下，积极使用杠杆作用，撬动社会资金支持水环境治理。

3.4 积极构建多中心治理模式

以当地政府为主导的单一主体治理模式不利于小城镇水环境治理问题的解决，建议整合当地政府、市场以及社会公众三方面力量，构建多中心治理模式。具体而言，政府作为权利向导，应该积极与辖区内的企业、社会公众建立共存并治的合作治理模式，积极引导社会各方力量进入水环境治理过程，以保证小城镇水环境治理的长效性。此外，要保证社会公众的参与度，有必要建立水环境信息公开制度，通过手机APP、网络、电视、报纸等多种传播手段实施水环境治理信息公开，保证社会公众的知情权，确保水环境治理信息受到社会公众的监督。

3.5 充分发挥市场竞争机制的作用

在小城镇水环境治理过程中，政府与市场直接关系到治理的持续性和有效性，而政府的主要作用是弥补市场缺陷，直接担负起提供公共物品的职能。在小城镇水环境治理过程中，要积极引入市场机制，有效融合政府的有形之手和市场的无形之手，不断提升水环境治理效率。例如，在水环境治理过程中，政府要积极倡导和实施碳排放权、排污权、水权交易制度等资源有偿使用制度，通过政府的政策导向和市场竞争调节相结合，实现可持续的水环境治理。

4 结语

小城镇不同于大城市，普遍存在污水治理水平低、基础设施和管理滞后的问题。面对经济发展和污染压力的矛盾，必须重视和构建小城镇水环境长效治理机制。政府是水环境治理的唯一主体，企业、社会组织和公众的参与十分薄弱和被动。小城镇在今后的水环境治理过程中，要积极尝试引入多中心治理模式，集全社会之力从根本上解决小城镇水环境治理的长效化问题。具体措施一定要基于小城镇的自身状况，因地制宜，切不可急功近利、操之过急。