尊重地域特色的《城乡规划管理技术规定》编制方法研究

彭 斯

北京市弘都城市规划建筑设计院 北京 100045

正文：

一、研究地域特色的目的和意义

为应对全球化对各地历史建成环境与文脉的冲击，联合国教科文组织于2011年通过了《关于城市历史景观的建议书》(HUL)，提出“价值关联”(value cohesion)与“历史层积”(historic layering)的概念，强调从历史环境景观物相表征与价值内涵的关联性及其时空复合性的整体视角重新审视城市遗产资源及其发展变化过程，以识别、评价作为城市历史保护与城市管理的前提基础。城市历史建成环境被视作“广泛历史地理背景中地域自然、经济、人文背景综合作用、层层累积的景观产物”。因此，城市的发展建设与地域环境的特征及其形成的人文生态环境息息相关，因此，在《规定》编制的过程当中，需要充分尊重和保护地域特色，并结合城市发展需求，城市规划与建筑创作能凸显自然和文化特征，使城市建设能更好的符合发展需求并体现出地域特色，城市建设能更好的与传统风貌肌理相协调、更低耗高效、更节能环保、更可持续。

二、拉萨地域特点

拉萨的城市形态和景观特征与西藏高原地区游牧部落的生活习俗以及藏传佛教的信仰体系息息相关，具有强烈的地域特征性与历史韵味，不断与自然环境相互协调，累积了藏族世代的集体记忆。这些自然禀赋、民众信仰与匠人的巧技是赋予这座城市独特空间品质和环境特征的关键。因此，在未来拉萨城市发展进程中，应基于其历史演变的规律，探索地域自然人文背景与时代发展变化相协同的城市规划和建设的管理途径。

三、突出“问题+特色”导向的编制方法

1、编制原则

（1）综合性原则：涵盖涉及城乡规划管理的相关技术性要点，注重与行业管理规定的衔接；（2）全域性原则：涵盖拉萨市域“三区五县”范围内的城乡建设区；（3）地方性原则：充分尊重拉萨特点，结合规划管理工作实践编制符合地域特色的《规定》，深化细化、补充完善国标及相关技术规定；（4）实用性原则：明确《技术规定》的使用对象为规划管理人员，去冗求新、去繁从简、简洁明快，加大图示、图表的使用。

2、问题梳理

以问题为导向，系统整理相关法律法规和行业技术标准，充分衔接拉萨各专项规划及重点课题研究成果，建立面向规划管理的规划法规体系汇编。

（1）用地规划：用地兼容性、节约集约用地；（2）建设规划：日照间距、建筑退线、建筑风貌、私人住宅管理；（3）生态绿化：绿地分布、绿化形式、绿线管理、绿地计算方法；（4）公用设施：建设标准、审批流程、居住区公服配建标准；（5）规划管理：行政审批流程等。

3、特色研究

注重对拉萨城乡规划管理实践过程中的重点难点问题进行系统的归类，并进行深入细致的研究，体现拉萨的城乡规划管理特点和地域特色。

（1）用地管理需求：适应核心建设区用地使用功能混合、城市精细化管理的需求，在拉萨地区首次提出混合用地、待深入研究用地的概念。（2）节约集约利用土地：逐步解决用地分散、碎片化、边角畸零地多的问题，提出建设用地最小建筑基地的管理规定。（3）公共空间管理：初步提出容积率奖励机制和实施建议，将容积率奖励政策作为调控手段之一，增强城乡规划调控能力，支持和保障城市公共空间、公共服务设施的实施建设。（4）生态敏感及绿化环境建设：明确提出建设工程绿化用地计算办法，并提出了绿地实施的管理要求及建议。（5）居住区公共服务设施建设管理要求：提出拉萨地区居住区级公共服务配套要求，作为规划管理的相关参考依据。

四、编制方法初探

1、针对拉萨特点及管理实践，对于国标规定较宽泛的内容进行了深化细化、补充完善

本着以科学发展观为指引，充分尊重城市发展特点及地域文化特征，通过借鉴同纬度城市管理经验、规划管理实践总结、专题研究成果整理、部门座谈征求意见、专家咨询等多种方式综合审慎研究，在建筑间距、建筑退线、建筑日照、建筑高度等章节进行了深化，对于国标中规定较为宽泛的内容，结合拉萨规划管理实践，进行了补充、细化、深化和完善。

2、注重与行业管理规定、行政审批流程相衔接，统一不同行业、不同语境的表达方式

拉萨市城乡建设国标执行和行业标准并行，但各行业间各自为政，建设项目的衔接性较弱，同时，各个专业部门出台的技术规定多关注本领域的重点问题，针对规划语境下的技术规定相对缺失。因此，在编制过程中，课题注重行业规范中与城市规划建设相关的技术要点的系统梳理及与行业管理流程的对接，实现行业规定在规划语境下的口径及标准的统一，实现《规定》与相关行业规定从技术要点到管理程序的衔接。

3、重点强化了城市形态、建筑风貌特色、城市设计等体现拉萨地域特点的城乡规划管理的相关内容

在对地域传统特色进行深入研究的基础上，把握城市形态、开放空间、城市天际线、视线走廊等要素，对建筑风格、色彩、高度、夜间照明、环境小品等城市空间环境要素提出整体控制要求。在总体城市设计基础上，对城市景观轴线、视线通廊、高度控制、城市文脉等方面进行系统研究，强化了城市风貌特色和建筑风貌分区的研究，并将城市设计相关审批流程纳入到规划管理体系中，将城市设计融入到城乡规划编制的各个阶段。

4、结合中央对城乡规划工作的新要求、新任务，不断完善规划管理的法规体系，与时俱进

积极贯彻中共中央对于城乡规划建设工作的新要求和新任务，结合拉萨规划管理需要，与时俱进，着重加强了对于生态城市、海绵城市、智慧城市、综合管廊、城市设计、开放街区、特色城镇、城市精细管理等方面的梳理和研究，不断完善规划管理的体系及相关内容。

5、建立《规定》动态更新修订机制，保证《规定》的时效性和准确性，推动高效管理

随着城市精细化管理的逐步推进，各项法规的不断更新，需要建立《规定》的动态更新和修订机制，定期更新法规条文，保证时效性和准确性。同时，随着城市规划管理实践工作的不断细化，规划实施经验积累和反馈，也需要对《规定》中的内容进行反馈和督导，研究确定修订办法，推动有效管理。