改革开放以来党内巡视制度的创新发展研究

蒋瑛

摘 要：党内巡视制度是加强党内监督的一种有效的制度形式，也是新时期党在加强党内制度建设上的一次成功实践。改革开放以来，中国共产党继承和发展了马克思主义党内监督思想，积极推动党内巡视制度的恢复、完善与创新，并以党内巡视制度的发展推动了中国共产党从严治党的机制创新，在从严治党方面发挥了巨大的作用。

关键词：改革开放；巡视制度；创新发展

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）12-0142-02

领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视[1]。党内巡视制度正是加强党内监督的一种有效的制度形式，也是新时期我们党在党内制度建设上不断加强和完善的体现。党的十八大报告旗帜鲜明地提出要“更好发挥巡视制度监督作用”。党的十八届三中全会又提出了“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”等要求。这些要求发展了马克思主义权力监督理论，为新时期巡视工作开展指明了方向。因此，不断深化对党内巡视制度的理论研究，不断加强制度建设，对于当前我国的权力监督和反腐工作意义重大。

一、党内巡视制度的重启与完善

对党内巡视制度的积极探索可以追溯到中国共产党成立初期。1925年9月召开的党的第四届执行委员会第二次扩大会议，获准增设“中央特派巡行的指导员”，成为党内巡视制度具有里程碑意义的开端。而党内巡视制度真正实现制度化、规范化，是在1937年5月制定了《中央巡视条例》以后。但是，党内巡视工作在抗日战争、解放战争爆发后被迫中断，直至新中国成立后进入国民经济的恢复时期以及全面重建任务的展开阶段，党内巡视工作实践仍然处于停滞状态。

党的巡视制度首先经历了恢复建设与初步探索阶段。改革开放以后，为了更好地解决来自党自身建设方面的新情况、新问题，迫切需要恢复建立和完善党内巡视制度来加强和改进党内监督和反腐败斗争的力度。据此，党内巡视制度重新作为一项重要的制度被特别关注。党的十三届六中全会专门强调：“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各级、各部门派出巡视小组，授以必要的权力，对有关问题进行监督检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况。”[2]党内巡视制度不断得到重视，1996年中纪委六次全会将党内巡视制度纳入加强党内监督的其中一项重要制度加以施行，同时，通过下发《中共中央纪律检查委员会关于建立巡视制度的试行办法》在全党范围内督促执行。1997年中共中央纪律检查委员会在《重申和建立党内监督五项制度的实施办法》中对人员组成、任务分工、巡视方法等具体操作问题做了详细说明。党的十五届六中全会在审议通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中明确要求中央、各省、自治区及直辖市党委建立巡视制度。

党的巡视制度又经历了有序建立和逐步规范阶段。党的十六大提出了“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”的要求。2004年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》中，对中央和地方各级党委巡视制度的建立、巡视工作的主要任务和工作方法等做了更加明确细致的规定。之后，在2004年召开的党的十六届四中全会把建设巡视制度提升到加强党的执政能力建设的高度，强调“建立和完善巡视制度，加强和改进对领导班子特别是主要领导干部的监督”。2005年，《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》对加强巡视工作进行了具体部署。随着反腐倡廉建设的不断深入，巡视工作涉及的领域不断得到拓展，工作的力度不断得到加强。

党的巡视制度目前正处于良性发展与不断完善阶段。党的十七大，党章修正案正式把巡视制度以党内根本大法的形式确定下来。为推进党的巡视制度的落实，《中国共产党巡视工作条例（试行）》于2009年7月颁布实施，对机构设置、工作程序、人员管理等进行明确规定。党的十七届四中全会后，中央专门成立巡视工作领导小组，多项配套制度相继出台，为中央统一领导、分级负责的巡视工作不断推进提供有力的制度保障。

党的十八大报告对“更好发挥巡视制度监督作用”进行了重申。新一轮巡视工作在反腐形势严峻的背景下，以发现问题、形成震慑、遏制腐败现象蔓延势头为目标，力度空前地推进。2013年6月，中央办公厅转发《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013-2017年规划》，巡视工作改变了以往巡视内容较为宽泛的局限，彰显了党中央从严治党的坚强决心。党的十八届三中全会和十八届中纪委三次全会对加强和改进巡视工作做出了新的部署，赋予了新时期的巡视工作以新的内涵。巡视制度凸显了大范围、快节奏、破常规的特点，注重巡视的程序构建和群众参与，对被巡视单位整改落实的督查和追责不断加强。党内巡视制度不断完善实践创新、制度创新，真正发挥了党之利剑、国之利器的重要功能，有效确保党的政治路线的贯彻执行。

二、党内巡视制度是对马克思主义党内监督思想的继承和发展

在改革开放的实践中，中国共产党以马克思主义理论为指导，继承和发展了马克思主义党内监督思想，使党内巡视制度对有效预防和惩治腐败、健全社会主义民主法制和保持国家长期稳定产生了深远影响。

党内巡视制度生动阐释了马克思党内监督思想。在创建无产阶级革命政党的实践中，闪耀着党内监督思想的智慧。1892年，恩格斯就认为：“应当坚持每年召开一次党代表大会。即使为了遵守党章，你们执行委员会也必须这样做；否则，你们就会为那些喜欢叫喊的人提供极好的口实。而且，让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会，一般说来也是重要的。这样做任何时候都是必要的，而现在则更加必要。”[3]马克思、恩格斯在《共产主义者同盟章程》中明确规定“所有盟员都一律平等”，都得“服从同盟的一切决议”[4]。实际上党内监督就是党内民主监督。但是，局限于当时的社会历史环境，马克思、恩格斯没有具体谋篇党内监督制度，也没有预见到这一问题在党执政后遇到的多重挑战。党内巡视制度正是一项在继承和发展马克思、恩格斯建党思想的基礎上不断完善不断创新的新制度。

党内巡视制度是对列宁党内监督思想的深入发展。从经历来看，列宁是第一位亲历工人阶级政党执掌政权考验的领导人，因此，与马克思、恩格斯相比，他对政党监督问题认识的条件、感受的深度都要深刻得多。如列宁提出党代表大会选举产生中央监察委员会，“把中央全会完全变成党的最高代表会议，每两月开会一次，有中央监察委员会参加”“中央委员会会同中央监察委员会一起走上变成党的最高代表会议的道路”[5]。两个平行的、互不隶属的最高机构组成党的最高代表会议，这样，不光易于召开最高代表会议，又益于“监督”“监察”，一旦党委会否决了监委会的决议，可交由党委会与监委会联席会议解决，再不能达成共识，还可交由党的代表大会解决。党的监督重心由对下级的监督转为对党的上层领导机关及其官员的监督。他认为：“有一定的人数必须出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们，应该形成一个紧密的集体，这个集体应该‘不顾情面，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询，检查文件，以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事。”[5]“凡与政治局会议有关文件，一律应在会议前24小时送交中央委员会和中央监察委员会的各委员，刻不容缓的事情除外。”[5]以此，中央的决策就能很好地受到中央监察委员会的监督，一旦违纪，还可能受到中央监察委员会的查处。而党代会可以批评党的最高领导人，主要领导人受中监委、工农检察院的监督。除此之外，实行工人民主制，改革党内生活中的“极端集中制”，完善与改革党的权力机构，完善党内、国家、人民的监察制度等等，都体现了列宁党内监督的思想。列宁的党内监督思想从党自身改革入手，是一种新的分权与权力制衡机制。从这个层面看，党内巡视制度正是对列宁党内监督思想的深入发展。

三、党内巡视制度推动了中国共产党从严治党的机制创新

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[6]自中国共产党执政后，经过长期的经验积累，在管党治党的道路上，不断进行机制创新，不断完善监督机制。习近平总书记在讲话中指出，“有效地约束权力，消除党政官员腐败的机制根源，成为坚定不移推进全面从严治党过程中的当务之急。这其实是在强调很重要的一点，必须找到每一种腐败形式的制度源‘头，通过改变相应的制度结构或制度安排来消除特定的腐败形式”[7]。

过去，监督体制存在对“一把手”的监督“盲区”，对各级领导班子中的主要负责人监督不到位。一方面，部分“一把手”对自己权力的保护意识很强，不容监督；另一方面，同级班子成员碍于自己政治前途不受阻，不敢监督；此外，上级部门出于对选任干部的充分信任，淡化监督。监督体制中这一近乎“真空地带”，给制度本身留下了可被钻的空子。巡视制度的巩固及完善，夯实了全面从严治党向纵深发展的制度根基。

党内巡视制度集党内监督和社会监督于一体，补足了之前缺憾，激发了党内监督的活力、增强了党内监督的韧劲，使我国的监督制度在自我净化和自我革新中日趋完善。党的十八大以来，巡视制度的不断升级发展，特别是随着新修订的《巡视工作条例》的颁布，使巡视工作挺纪在前，对全面从严治党向纵深发展发挥了巨大作用。我们党坚持问题导向，以巨大的政治勇气和强大的政治智慧向党内的沉疴痼疾亮剑，使巡视制度充分发挥震慑、治本和遏制作用。

参考文献：

[1]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[2]中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编（中）[M].北京：人民出版社，1991：926.

[3]马克思恩格斯全集：第38卷[M].北京：人民出版社，1972：474.

[4]马克思恩格斯全集：第4卷[M].北京：人民出版社，1972：572.

[5]列宁全集：第43卷（第二版）[M].北京：人民出版社，1984：374，377，376.

[6]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1993：15.

[7]何增科.依靠制度建设根治腐败：浅谈我党反腐败新思路的确立过程[J].马克思主义与现實，2000（4）.