山东省特色小镇发展政策探析

刘萍 井园欣

摘 要：随着我国城镇化程度不断提高，人口规模大、资源相对不足、生态环境相对脆弱、城乡区域发展不均等问题日益突出。特色小镇作为推进经济转型升级、加快新型城镇化和推动城乡区域协调发展的新抓手，山东省在将自身由经济、人口和文化的“大省”向“强省”过渡的过程中，更应当把握特色小镇发展契机，通过坚持政策规划引领、突出政策重点、不断提升政府政策执行能力、优化政策环境来加强山东省特色小镇发展。

关键词：特色小镇；发展政策；特色产业

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）12-0029-03

山东省高度重视和大力发展特色小镇，对特色产业带动的产业集聚、人口聚集，生活环境和自然环境，城镇传统文化传承等方面的政策做出调整和支持，进一步优化公共资源配置及公共服务供给，促进“产、城、人、文”城乡一体化发展，打造山东省新的经济增长极。

一、山东省特色小镇发展政策实施现状

继《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》第13条提出要加快特色镇发展后，2016年国家住建部、发改委和财政部联合下发了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，正式拉开特色小镇发展的帷幕。山东省积极响应号召制定了《山东省创建特色小镇实施方案》，明确了创建标准、创建内容和创建程序，并在用地、财政、金融和人才等方面提出支持政策，结合在推进新型城镇化过程中已颁布的政策，山东省特色小镇的建设正在有序开展。

（一）山东省特色小镇发展现状

《山东省创建特色小镇实施方案》中提出到2020年，山东将创建100个左右产业上“特而强”、机制上“新而活”、功能上“聚而合”、形态上“精而美”的特色小镇，成为创新创业高地、产业投资洼地、休闲养生福地、观光旅游胜地，打造区域经济新的增长极。

国家对山东省特色小镇的试点建设给予了高度重视。经国家发展改革委、住建部及财政部共同复核，首批发布了127个特色小镇。其中，山东省7个国家级特色小镇分别是：青岛市胶州市李哥庄镇、淄博市淄川区昆仑镇、烟台市蓬莱市刘家沟镇、潍坊市寿光市羊口镇、泰安市新泰市西张庄镇、威海市经济技术开发区崮山镇、临沂市費县探沂镇，都具有自己的“特色”，如李哥庄镇不仅仅是全国首批发展改革试点镇、青岛市小城市培育试点镇，还是山东省经济发达镇、全国美丽宜居小镇，在特色小镇建设上具有良好基础，可以起到一定的示范作用。

随后山东省政府发布了两项重要文件——《山东省设立新的中小城市试点方案》和《山东省创建特色小镇实施方案》，有关部门组织开展了试点中小城市和特色小镇的推荐、评选工作，最终将60个小镇纳入了省级特色小镇的创建名单中。见表1。

在这60个省级特色小镇中，按照不同产业的定位，在分布数量上存在差异，产业分布如图1所示：制造业类小镇数量最多；生态旅游、文化创意及文化旅游类小镇数量次之；新型产业类小镇数量最少。结合特色小镇分布区域来看，鲁东沿海地区的小镇以海外贸易、休闲养生居多，鲁西地区以文化创意、电商物流居多，鲁中地区以制造业、文化旅游居多。

山东省特色小镇类型又可以归纳为两大类，即旅游和产业两大类，其特色指标如表2所示。依据区位条件的不同，地方政府在土地利用上需要做出合理规划布局，协调运营商进行业态规划及导入优质产业，通过PPP模式展开与开发商的合作，在现行政策规划的基础上配合规划机构实现项目的科学运营，与投资公司挖掘建设过程中的投资机会。由此，山东省前期的政策制定和规划是重要的开局，在地方原有资源禀赋特色的基础上，更加重视产业、文化、旅游和社区的有机结合，注重生产、生态、生活的融合发展，因而有必要对与特色小镇建设相关的现行公共政策执行现状进行分析。

（二）山东省特色小镇公共政策实施现状

山东省正处在特色小镇发展初期，优越的经济条件和制度保障创造了良好的公共政策环境，为公共政策的产生、存在和发展打下基础。如图2所示，山东省特色小镇的开发要把握住四大要素：主体、政策、项目和资金，在经济转型升级和城镇化深入推进的大背景下，使户籍、财政、产业和社会等多方面公共政策逐渐发挥其应有作用，处理好主体间、资本间的关系，使各个项目可以有效落地。

1.户籍政策

人口聚集是特色小镇建设落地的基础，人口的聚集必将对生产、生活、休闲、娱乐、居住、教育、医疗等多种公共资源产生需求。山东省户籍制度改革在整体上走在全国户籍制度改革道路的前端，已于2004年取消农业、非农业户口性质划分；2012年全省实施居住证制度，创新人口管理；2014年以稳定住所和就业为条件采取差别化落户，户籍政策实施效果明显。截至2016年，山东城乡区域协调发展取得新成绩，常住人口城镇化率达到59.02%，户籍人口城镇化率达到49%，均保持了两个百分点的增长率，到2020年左右常住人口总数将破亿。

2.财政政策

2012年山东省出台了《山东省人民政府关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》，发展目标是在3—5年时间内打造100个左右的特色小镇，每年安排10亿元的示范镇建设专项资金，且每年为100个示范镇安排不少于5 000亩的新增建设用地计划指标。2016年，山东省统筹城镇化建设等资金，用以支持特色小镇的创建，年初财政厅拨付了首批特色小镇创建的启动资金1.1亿元，支持各市先行开展特色小镇创建基础性工作。在此基础上2017年再拨资金1.1亿元，按照每个小镇200万元的标准，支持相关地区进行规划编制、基础设施、产业园区、公共服务平台建设以及特色产业发展等，用新发展理念统筹指导小城镇建设，积极打造区域经济新的增长极。

3.产业政策

特色小镇发展的亮点就在于以特色产业为主导，带动周围企业和资金的聚集，促进产业转型升级，因此产业政策的统筹和引导作用关系到整体产业结构的差异调整、产业分工及资源配置划分是否更加合理。2016年山东省三次产业比为7.3∶45.4∶47.3，首次实现了从“二三一”向“三二一”的历史性转变。在重要转折点上，山东省产业政策的调整和规划具有重要意义。

二、山东省特色小镇发展政策存在的问题

（一）特色小镇政策内容针对性不强

山东省在推进新型城镇化建设的基础上，出台创建特色小镇实施方案，两者之间政策的衔接缺乏科学性、准确性和协调性，与其他省份政策内容上区别度不高，缺乏政府的统筹规范，单项政策的适用性有待提升，政策落地效果尚不明显。另外各地市缺少本地的具体方案细则，省里的政策在每个小镇特色的“个性”与“普适性”上尚无法良好融合。如户籍政策上，山东省户籍改革与就业、医疗、住房等其他政策的改革步调不一致，无法保证基本公共服务的均等享有，导致户籍制度改革受阻、户籍政策实施有偏差；省内发达地区与欠发达地区户籍制度进展步调不一致，地区间差异显著。

（二）特色小镇政策落地存在偏差

特色小镇建设涉及社会多个主体，从政府角度和开发商、运营商等社会角度对政策的理解不同，导致无法实现预期的政策效果。从政府角度上，一方面，特色小镇的建设是将“产、城、人、文”多项社会功能相融合的综合项目，涉及多个职能部门，各部门职责不明确，住建、发改、财政、规划等职能部门缺乏牵头抓总的机构，省级政府统筹协调作用没有发挥出来，导致政策资金分散使用，集聚效果不明显，难以形成“集中力量办大事”的局面；而且地方财政力量薄弱，仅靠上级拨付的资金远远不足以支撑特色小镇的长期建设和发展。另一方面，政策文件广出多门，实施难以形成合力。山东省出台的政策是“实施方案”，各地市缺少具体的实施细则，导致政策文件大多停留在市级层面或者部门层面，县区一级主动对接不够，导致政策传播范围小、利用率低。国家和山东省政府各部门虽然很大程度上支持特色小镇的试点及全面推广，由于特色小镇这一概念的提出比较新，还不能很好地为企业单位和社会公众所理解和认可，人们的积极性虽高但实际参与程度不够高，继而无法配合政策的执行开展项目建设。

（三）特色小镇政策执行的监督和评估欠缺

由于特色小镇政策执行过程涉及多个职能部门，因此容易导致因利益冲突而引发的政策执行失范。政府作为政策执行主体所采用的方法和手段不当，行政手段和经济手段使用多于法律手段，在一定程度上为寻租行为埋下隐患，在政策自上而下执行阶段，受利益驱使各环节容易滋生腐败、包庇等行为。另外，由于缺少独立于部门外的监督主体，政策执行监督管理不足，對执行内容的监督和考评的透明度不高，其绩效考核的评估标准和政策效果的评价标准也尚未形成完整框架，容易导致政策执行中发生偏差。

三、优化山东省特色小镇发展政策的对策建议

（一）坚持政策规划引领

规划是引领有序发展的重要手段，特色小镇作为一项新生事物，是涵盖产业、生态、空间、文化等多个领域的系统性工程，坚持政策规划先行，规划小组主体要多元化、智库化，以保证特色小镇建设的科学性与延续性。由于特色小镇项目周期长短不一，因此特色小镇政策要注意产业升级、文化培育、旅游发展、人才需求等引发的长期性要求，将政策规划、建设内容、实施效果与城市长远发展、城市治理相结合，避免出现追求短期效应的现象，不可急功近利，避免出现千城一面的问题。同时，在建设过程中要根据阶段性发展进行大量的政策储备，建立完整周密的政策体系。

（二）突出政策重点

特色小镇发展政策在坚持统一规划的基础上，应当突出政策重点精准发力。从小镇发展的可持续角度上，特色小镇的“特”，必须从创新中寻求、从资源优化重组中寻求，强化产业支撑，最终形成自身的竞争优势，因而在政策上也要突出重点，层次分明，先后兼顾。特色小镇建设的主流方向应该以高端产业小镇为落脚点，占领产业链的高端环节，而不是容易做出面子工程和样板工程的旅游小镇。围绕新型城镇化打造特色产业，统筹抓好教育、就业、医疗、社保、养老、住房、土地等配套政策，形成政策合力。要根据地区资源禀赋的特性，按照一镇一业、一镇一品的要求，因势利导，有选择地兼顾新型产业和传统产业的培育和发展。

（三）不断提升政府政策执行能力

特色小镇发展的最终结果在于落地运营，要吸引优质资本、打造特色优质产业，就必须依托于更加优质的公共服务来满足开发商、运营商和当地居民的诉求，这既包括自然风貌、生活配套等“硬”设施，更包括财政税收、用地优惠、简政放权等“软”设施，如对空间布局的优化，在土地利用方面，要摈弃传统依赖土地开发的追求增量模式，破解传统开发区模式遭遇的“土地瓶颈”。通过存量规划、空间有机更新等多种手段提高土地利用率，促进产业与城市建设的有效融合，尊重市场规律，用企业模范效应吸引更多的企业有序集聚。另外，政府应当加强对特色小镇发展政策的宣传，更多地以方向引领者、规则制定者和维护者、制度供给者的角色，对政府能力提出更高标准的要求，领导干部及工作人员自身思想理念和工作能力有所提升，灵活申报、评选和推荐国家级、省级和市级特色小镇，做到“宽进严出”。

（四）优化政策环境

特色小镇建设应不仅是外部物质环境优化的平台建设，更要关注的是促进企业创新发展的政策设计和宽松公平竞争的市场环境优化，打造一套“新而活”的政策制度，实行政府引导、企业主体、市场化的运作模式。由于特色小镇的选定一般在乡镇偏远地区，处于政策普及范围边缘，资源分配少，因而基础设施建设的项目数量较多，而基础设施一类的项目建设周期长，回报率低，企业都不愿涉足这类项目，因此要正确处理好政府、市场与社会间的关系，提供良好的政策环境，在规划阶段就充分考虑不同行业、不同专业及当地经济社会发展水平的影响因素，从而对基础设施的规划进行细分，结合产业规划引入PPP模式，对基础设施中的公共产品与私人产品进行搭配，以吸引更多的社会资本投资。这样一来将特色小镇的建设管理交给企业运营商，政府负责总体的监督，将权力下放，使得社会资本可以大展拳脚，提高综合管理的效率，也有利于突破政府治理瓶颈。

参考文献：

[1]山东省人民政府办公厅关于印发山东省创建特色小镇实施方案的通知[Z].山东省人民政府公报，2016-09-10.

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