大型水电站建设征地移民安置竣工验收的实践与思考——以澜沧江功果桥水电站为例

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(华能澜沧江水电股份有限公司，昆明，650214)

1 工程概况

功果桥水电站是澜沧江中下游河段二库八级梯级开发的最上游一级电站，坝址位于云南省大理白族自治州云龙县，工程控制流域面积9.72×104km2，坝高105m。水库正常蓄水位1307m，装机容量900MW，年发电量40.41亿kW·h。电站主体工程于2007年10月开工，2011年9月下闸蓄水，2012年6月全部机组投产发电。

功果桥水电站可行性研究阶段，建设征地移民安置工作经历了两次政策重大调整，第一次为国务院471号令的颁布，第二次为全面执行云南省16118政策，移民安置方式从大农业安置到逐年补偿的调整。两次移民政策调整，维护了移民合法权益，保障了工程建设的顺利进行，同时也对水库移民工作和移民工作者提出了更高的要求。目前，功果桥水电站已累计发电近209亿kW·h。搬迁移民全部搬入新居，各项补偿补助费用基本兑付完毕，移民生产生活基本稳定。2018年2月，建设征地移民安置顺利通过云南省移民领导小组的验收。

华能澜沧江水电股份有限公司(以下简称“公司”)的征地移民管理采用二级管理模式，即由公司和现场负责筹建的建设单位(建管局)一同管理。公司主要负责征地移民的前期工作，如大纲、规划的审定，实施阶段省、州(市)的协调等，建管局主要负责跟踪、督促现场的征地和移民搬迁安置工作。通过省、州、县政府及移民局和移民设计、监理的共同努力，功果桥电站移民安置竣工验收顺利实现。本文就移民竣工验收的意义及过程中发现的一些问题进行总结，以备指导其他项目少走弯路，提高工作效率。

2 移民安置任务简述

2.1 农村移民安置总体规划

功果桥水电站建设征地涉及生产安置人口至规划水平年5008人，搬迁安置人口至规划水平年3552人。经过多次征求移民意愿，在充分尊重移民意愿的基础上，根据功果桥水电站实际，采用集中安置、后靠安置、分散安置和货币安置相结合的搬迁安置方式。功果桥水电站建设征地移民安置实行以逐年补偿为主的生产安置方式。结合工程涉及各县的安置点土地资源实际情况及建设征地区移民生产资料现状拥有情况，在享受逐年补偿的基础上，在安置区资源条件允许，并且移民和安置区群众愿意调地的基础上，可利用农村集体收入资金配置相应数量的农业用地资源，配置标准为0～0.5亩/人；对于少量选择货币安置、分散安置等安置方式的移民，在享受逐年补偿的基础上，不再配置土地资源。

2.2 专项设施迁改建总体规划

功果桥水电站工程建设征地涉及的专业项目包括企事业单位、交通工程、水利水电工程、电力工程、通讯工程(电信、移动、广播电视)、文物古迹等项目。

2.2.1 企事业单位处理方案

功果桥水电工程建设征地涉及企事业单位共26家。其中功果中心完小、民主中心完小、汤涧中心完小和汤涧初级中学4家后靠重建；媳姑坝小学(校点)、大地小学(校点)、汤涧农贸市场3家一次性补偿给权属人，由权属人自行复建；下甫甸小学、下树苗小学等19家采用一次性货币补偿安置。

2.2.2 交通工程

根据功果桥水电站库周交通道路淹没影响的情况，需要复建的交通工程包括库区沘江段三级公路6.83km，花旧公路(三级公路)23.49km，库区左岸汽车便道33.22km，桥梁4座，渡口2个，库区安置点对外公路6.21km等。

2.2.3 水利水电工程

功果桥水电站建设征地涉及小型水电站1座，水文站1所。沘江电站没有在原址恢复重建的条件，进行一次性货币补偿处理，水文站进行重新选址建设。

2.2.4 电力工程、通信工程

功果桥水电站建设征地区涉及电力线路包括高压35kV线路、10kV线路、低压0.4kV输电线路和配套变压器等。根据库区淹没影响电力设施情况，有关各方共同对复建方案进行了确定，库周复建35kV线路2.62km，复建10kV线路29.95km，复建400V以下低压配电线路8.48km。库区安置点新建10kV线路6.47km，变压器11台，容量2420kVA。

功果桥水电站建设征地区涉及通信设施包括电信设施、移动设施、广播电视设施。根据本工程通讯设施的淹没影响情况，对淹没影响杆路按原敷设方式，统一进行复建。

2.2.5 文物古迹

功果桥水电站涉及文物古迹有功果老桥头、昌淦桥、小铁桥和望江楼4处，均进行异地搬迁并在合适地点恢复重建。

3 移民竣工验收的必要性和重要性

3.1 工程竣工验收的必备条件

水电工程完成竣工验收是全面考核工程建设成果，确保工程按设计要求的各项技术经济指标正常使用，是作为提高工程建设的经济效益和管理水平的重要依据，也是工程建设全过程的最后一个程序，是建设成果转入生产使用的标志。

根据收集的资料统计显示，国内已实施的大型水电工程，工程竣工验收难以实现，症结就在于移民竣工验收作为水电工程竣工验收的一个专项验收，由于各种原因，无法及时完成，甚至无法完成。功果桥电站移民竣工验收是全国第一座在主干河流上全面执行国务院471号令，并顺利通过建设征地移民安置竣工验收的大型水电工程，为全国大中型水电工程建设征地移民安置竣工验收工作提供了经验，树立了标杆，开创了水电站建设征地移民安置竣工验收的成功之路。同时，为后续电站工程竣工验收奠定了坚实的基础，具有里程碑意义。

3.2 移民工作由建设期转为后期扶持期

建设征地移民安置从最初的实物指标调查开始，经历大纲、规划的确定，转为实施，到最终的竣工验收，周期漫长。移民竣工验收是对建设期移民工作的一个收口，是对移民安置规划效果的一个检验。标志着建设征地移民工作正式由建设期转为后期扶持期，业主的移民工作基本结束，后续新增的移民问题可充分利用水库库区基金来处理。地方政府可结合库区移民搬迁安置实际情况编制产业发展规划，逐级上报，向省政府申请库区基金。目前，大多数电站由于移民不能完成验收，同时移民规划内的资金已使用完，导致水库新增的移民问题无法找到有效的解决途径，出现地方政府申请库区基金困难重重，业主想帮助解决也无据可依。

4 业主在验收过程中的角色定位

移民工作执行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制，但在验收阶段，业主的积极主动、发挥主导作用至关重要。根据云南省新修订的移民验收管理办法，验收工作自下而上，验收工作首先要得到地方政府的支持，只有地方政府自验通过后，才能逐级上报至省移民局开展终验。移民不验收，业主永远脱不了干系，如何才能改变地方政府的消极理念，是业主面对的最大困难。

功果桥电站在移民竣工验收阶段，通过积极协调省移民局，征地移民工作建立了省、州、县三级联动机制，形成了公司与移民设代、监理、地方政府及移民部门“五位一体”的合力推进局面，积极引导地方政府逐步改变对移民竣工验收的抵制心态，营造出干事创业的和谐推进氛围。

同时，省移民局作为竣工验收委员会的主任委员单位，对验收工作具有指导性作用。要紧紧依靠省移民局，及时掌握工作动向，调整工作思路，避免绕弯路。

5 经验与建议

5.1 要规范移民合同台账，加强资金管理

电站建设征地移民安置任务重、战线长，即便是任务较轻的项目，从预可召开阶段到收尾阶段都需经历10余年，任务较重的项目从开始实施移民搬迁到移民搬迁结束都需10余年，甚至更久。移民工程穿插于电站建设过程中，资金归口错综复杂，移民合同管理必须规范，对后期移民资金的梳理起到关键作用。每一个征地移民合同签订前，要明确是否在移民安置规划内，规划内的征地移民项目，合同应采用统一代码编号，用以和其他合同区分，便于在竣工验收阶段进行资金的清理。

筹建期，多数情况下移民安置规划尚未审定，在此期间发生的征地移民费用应充分考虑费用的归口问题。例如安置点尚未建成，为满足工程建设需要移民提前搬迁所产生的过渡费用，应纳入移民规划的预备费中；再如涉及专业性较强的学校、卫生院等，由于移民局作为政府移民工作的具体实施部门，在类似专业性较强的项目上往往会采取由专业部门与业主签订补偿协议(移民规划未审定，实施工作协议未签订)且负责实施，在后期业主与地方移民部门清理资金时容易遗漏。往往最难清理的部分也就是筹建阶段发生的征地移民费用。

实施阶段由于工程建设的需要需在红线范围外临时征用土地，再如施工单位由于施工工艺的问题产生的超占压埋、噪音粉尘影响等，虽然此类问题都会牵扯到征地和移民，但都不在移民规划内，应予以区分。

假如在前期都已理清费用归口，规范了合同的管理，在项目验收阶段清理资金会更加顺畅。

功果桥电站在清理移民资金的时候就出现业主拨出的账目与地方收到的不一致，究其原因就是在合同费用归口上出了问题。最后通过反向从地方政府账户梳理每一笔由公司和建管局拨入的资金，加以甄别汇总，最终清理出各方确认的成果。过程复杂，涉及账目繁多，历时近两年，工作效率不高。

为此，建议在项目筹建期应与地方政府签订筹建期工作协议，资金拨付到地方移民局，涉及的专业部门(学校、卫生院等项目)由地方政府安排实施，资金由地方移民局拨到相应部门，便于后期资金清理；在建期要加强合同管理，规范资金出处；收尾阶段要分别从业主拨出和地方收入两条路径核对资金。

5.2 要充分发挥设计监理单位的作用

移民验收阶段，业主与移民设计、监理的合同费用几乎所剩无几，设计、监理单位必定会在人力物力上进行相应的裁减，而验收阶段设计、监理的作用巨大，若不能充分发挥，业主不仅会很累，工作也无法开展。所以，业主在与设计、监理单位签订合同的时候一定要预留一笔费用待竣工验收后支付。

验收阶段的重难点工作在资金清理，原规划资金科目在项目全部实施完成后会发生一些变化，需综合设代对规划资金科目进行调整，对照调整后的资金科目，监理对地方实施机构已发生的费用逐条进行清理。

功果桥电站在与设计、监理单位签订合同时就已明确预留部分合同款待项目竣工验收之后拨付，这也成为在验收阶段能抓住设计、监理单位，让其充分发挥余热的关键因素。

5.3 要落实拼盘资金项目

在电站淹没专项改复建工程中，地方政府会将一些复建项目纳入地方城镇规划中建设，而地方城镇规划项目审批流程繁杂，项目实施进度滞后，导致拼盘的资金项目无法落实。功果桥电站在验收阶段仍然未完成的垃圾填埋场和污水处理厂都是配套云龙县旧州镇城镇规划集中建设，正如上述的原因，项目迟迟无法落实，在积极与验收专家组沟通协调后，由云龙县政府出具了承诺文件落实了工作计划，最终得以通过。

5.4 要落实临时用地复垦

功果桥水电站临时用地主要为施工期承包商营地用地，在承包商逐步退出用地具备复垦条件时，地方政府为了充分利用这片已平整硬化的临时用地，将土地流转为建设用地，办理工业园区。原本临时用地的复垦任务调整为异地复垦。

原本的临时用地上基础设施完好，配套设施完善，只需将部分临时建筑物拆除复建后，整个片区作为地方的工业园区十分合适。公司认为此种做法不仅充分利用资源，避免重复投资，还可将临时用地复垦的工作通过办理建设用地开展的耕地占补予以取代，临时用地复垦的工作可以画上圆满句号。为此，建议其他项目在办理临时用地复垦时首先可考虑因地制宜，结合地方发展的需要，通过转为建设用地的方式完成临时用地复垦工作。

5.5 要充分调动二级单位的积极性

建管局征地移民办作为公司在现场的实施管理机构，更多的是参与电站建设过程中阻工阻路的协调及移民搬迁安置进度的跟踪督促。随着电站移民工作进入尾声，二级单位对征地移民工作的重视程度也大幅减弱，均认为移民的收尾任务责任在公司。

然而建管局征地移民办基本上全程参与了电站征地移民全过程，对其间发生的各项征地移民工作最为清楚，对移民资金的清理起到关键性的作用。对此，公司也在进一步修订公司的征地移民工作管理办法，明确建管局在此阶段的工作任务和职责，充分调动其积极性，加强其在验收阶段与地方的沟通协调，有效促进竣工验收工作的开展。

6 结语

功果桥水电站建设征地移民竣工验收通过省、州、县的共同努力，在验收技术评价单位水利水电规划设计总院的精心指导下，最终得以实现。它打破了国内大型水电工程移民验收难的瓶颈，为后续移民竣工验收指明了方向，提供了经验。