我国城轨交通发展的现状、问题与瞻望

一、现状：快速发展中的城轨交通大国

（一）正处快速发展期

1.第一条地铁线比世界晚一百年。我国第一条地铁是北京地铁“苹果园—火车站”线，23.5公里，1965年开建，1969年建成，比世界第一条地铁（伦敦地铁，1860年开建，1863年建成，全长5.6公里。初期为蒸汽机牵引，建成40多年后的1905年电气化）晚了100多年！

2.起步阶段长达35年之久。从1965年开始到2000年的35年间，我国仅有4个城市建成7条地铁线路，共计146公里，年均仅4.2公里。这新世纪前的35年，是我国城轨交通的起步阶段。

3.新世纪后进入快速发展新阶段。进入新世纪后，在五股力量同时发力形成的“五管齐下”综合作用下，我国城轨交通建设开始提速，并很快进入快速发展新阶段。

（1）五股力量同时发力，形成“五管齐下”的巨大综合推动力

一是亿万农民工进城，千万辆汽车上路，造成城市出行难的现实压力，出现了城轨交通市场的巨大需求；二是借力经济社会高速发展和出让城市土地使用权，政府财力大幅增加，具备了快速发展城轨交通的基本条件；

三是2003年颁布的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号）等国家政策指导所带来的强大动力；

四是1999年初出台地铁国产化政策带来的建设成本下降；

五是制式多样化推动单位造价降低和工程周期缩短。

（2）连续翻番的快速发展周期

“十五”（2001—2005年）期间：10个城市新建城轨交通运营线路399公里，年均80公里。2005年末，共有10市运营城轨线路545公里，开始提速。

“十一五”（2006-2010年）期间：12市新建1054公里，年均211公里。2010年末，共有12市运营城轨线路1599公里，比前五年翻了一番多。

“十二五”（2011-2015年）期间：26市新建2019公里，年均404公里。2015年末，共有26市运营城轨线路3618公里。又比前5年翻了一番。

“十三五”（2016-2020年）期间：其中2016年和2017年，新建1415公里，年均707公里。以此推算，“十三五”将新建3500公里左右，预计2020年末将有55市运营线路7000公里左右。“十三五”五年新建线路相当于前50年建成线路之总和！

（二）地铁规模位居世界前列

据国际公共交通协会（UITP）信息：2012年末，全球有54个国家拥有地铁共计10902公里，我国地铁运营线路位居首位：

我国有15个城市运营地铁线路共计1740公里，美国11个城市1216公里，德国6个城市919公里，韩国6个城市768公里，日本9个城市748公里，西班牙6个城市663公里，英国3个城市524公里，俄罗斯7个城市496公里，法国6个城市353公里。

2017年底全球十大地铁城市中，中国占比4成，第一名、第二名均在中国。其中上海637公里、北京588公里、纽约417公里、伦敦402公里、广州353公里、首尔327公里、莫斯科325公里、东京317公里、马德里293公里、深圳286公里。

全球100公里以上地铁网络运营城市，共有13个国家的37个城市。中国城市最多，网络最大。中国内地有12个城市，包括香港、台北为14个城市：

中国14个城市，其中600公里左右的巨网城市（特大网络）2个：上海637，北京588；300公里及以上大网城市2个：广州353公里，深圳286公里；200公里及以上中网城市2个：重庆264公里，武汉234公里；100公里及以上小网城市8个：南京177公里，成都175公里，天津167公里，大连158公里，苏州121公里，杭州104公里，香港174公里，台北113公里。

美国5市：大网城市1个：纽约417公里；中网城市4个：芝加哥173公里，华盛顿171公里，旧金山167公里，波士顿102公里。

德国3市：都是小网城市：柏林147公里，慕尼黑103公里，汉堡101公里；

西班牙3市：大网城市1个：马德里293公里；小网城市2个：巴伦西亚175公里，巴塞罗那125公里；

俄罗斯2市：大网城市1个：莫斯科325公里；小网城市1个：圣彼得堡113公里。

日本2市：大网城市1个：东京317公里；小网城市1个：大阪138公里。

韩国2市：大网城市1个：首尔327公里；小网城市1个：釜山130公里。

英国1市：大网城市伦敦402公里。

法国1市：中网城市巴黎218公里。

墨西哥1市：中网城市墨西哥城202公里。

印度1市： 中网城市德里193公里。

智利1市： 小网城市圣地亚哥105公里。

瑞典1市： 小网城市1个：斯德哥尔摩110公里。

（三）名符其实的城轨交通大国

我国除前述运营规模位居世界前列外，2017年完成客运量185亿人次，全球第一；在建线路6200多公里，占全球“十三五”期间建设规模8000公里的75%左右，遥遥领先于世界各地。

此外，我国已基本建成城轨交通装备制造体系，掌握了从整车到零部件的全套生产技术，整车年生产能力约9000辆，全球最大；地铁自主化达到95%，信号、牵引、制动、通信等系统的关键核心技术都实现了自主创新的突破。

中国城轨交通，已成为名符其实的大国。

二、工作方向：问题导向——要认真解决发展中的突出问题

（一）快速发展中的制约因素问题

1.面对城轨交通快速发展形势，资金不足、人才欠缺、前期工作深度不够等矛盾相当突出，成为城轨交通持续健康发展的制约因素。

2.资金不足问题。既面临需求量激增，又遇传统筹资难度增大的双重压力。从投入需求看，建设规模和运营规模不断扩大，建设资金和运营费用大幅增加。从筹资能力看，贯彻《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》精神，要严防金融风险，严控过度举债；加之原先作为重要筹资手段的城市可转让土地受到国家政策控制，将对地方政府资金收入产生较大影响。因此，能否在防范金融风险的把控下进一步引入市场机制，扩充筹资渠道，成为城轨交通可持续发展的重要条件。

3.人才资源问题。既有人才供给不足的问题，又有人才能力欠缺的挑战。按“十三五”新建3500公里左右线路测算，五年需新增从业人员21万人左右，而现有职前教育能力仅能满足一半左右；同时，人性化服务和智能化技术需求，对从业者提出了全新要求。因此，大力加强职前教育和在职培训力度，提供更多更优管理人员、技术人员和生产人员，成为城市轨道交通发展的基础条件。

4.前期工作问题。城轨交通建设，历来存在规划、勘查、设计、咨询和审批各个环节的工作深浅问题，进入快速发展阶段后，艰巨复杂的前期工作深度，更成为消除安全隐患、保障健康发展的前提条件。

（二）行业管理基础工作薄弱问题

我国城轨交通囿于分部门管理体制，造成行业基础工作相对薄弱，加之十多年的快速发展和继续面临黄金发展期，标准、统计、认证、立法等行业管理基础性工作时不我待，亟待完善。

1.关于标准化工作。城轨交通行业虽有一批国家标准、行业标准和地方及企业标准，并在支撑和引导行业发展中发挥了重要作用。但总体上看，标准体系不完善、整体水平不高、响应市场需求不足、国际影响力不够等问题非常突出。连7种制式的产品系列标准也大部分缺失，严重影响着城轨交通向更高水平发展。应顺应国家标准化工作改革趋势,充分发挥行业协会成为国家团体标准试点单位的机遇，持续加强行业标准化建设，尽快建立完善协会团体标准体系和构建中国标准城轨装备体系，积极推动城轨交通标准国际化。特别要加快急缺标准的制修订工作，譬如基本制式系列标准就应加大工作力度尽早完成并颁布实施。

2.关于统计工作。根据我国《统计法》等法律法规规定，城轨行业的信息由各管理部门根据职能分工分别进行统计，分部门管理的独特性使城轨行业由于缺少统一的行业管理，长久以来不能建立起一套完整统一的行业统计制度。行业统计碎片化，行业信息严重缺失，造成了我国城轨交通缺乏权威、全面、准确、及时的信息统计数据，连交通部每年发表的《交通运输行业发展统计公报》这样权威的综合交通信息中也见不到城轨交通行业的完整信息，行业信息的缺失掣肘了城轨交通发展战略政策、建设运营安全、规划设计标准、装备自主化、人才培养等问题的研究和解决。中国城市轨道交通协会2011年成立以来，积极开展行业统计，现已基本建立了涵盖城轨交通规划、建设、运营等各领域的统计制度，并每年每季发布行业统计报告，有效弥补了行业统计的重大缺失。在行业统计取得重大突破的同时，由于历史欠账多，工作经验不足等原因，还存在统计指标不完善、经典数据积累不足、数据分析水平不高、采信推广不够等欠缺，应抓紧完善提高。

3.关于产品认证工作。产品认证工作是市场经济体系中一项基础性工作，我国综合交通中的铁路、航空、船舶、公路运输早已实施，唯独城轨交通行业是空白。2016年，国家发改委、国家认监委发布《关于开展城市轨道交通装备认证工作的通知》，明确开展城轨交通装备认证工作，从此产品认证工作开始起步。开展城轨交通装备认证既是行业发展和装备自主创新的需要，也是构建城轨行业质量安全管理体系的重要抓手，是城轨行业亟待完善的一项紧迫工作。但是两年过去了，到现在还处在前期准备阶段，还没有实质性地实施认证工作。应进一步加大工作力度，加快工作进度，争取年内全面启动装备认证，推动行业认证有效性监管。

4.关于立法工作。我国各大交通领域中，有铁路法、公路法、民用航空法、水路运输管理条例，唯独城轨交通没有国家层面的上位法；德国、法国和日本等发达国家均有专门的城轨交通法律法规，而我国至今仍没有专门的城轨交通法；因此，我国城轨交通立法工作已明显滞后，是行业基础管理工作的重大缺失。当前城轨交通正处大规模快速发展阶段，要确保安全高效，更需从国家层面立法对城轨交通全过程予以规范。加之城轨交通的自主创新和“走出去”等也需要出台专门的行业法作为强大的后盾和法制支撑。在城轨交通上位法缺失情况下，各地虽然也出台了一些地方性法规，但普遍带有局限性；加之城轨交通建设涉及消防等多个行业，各自都有法律，亟需制定上位法予以规范和对接。

（三）城轨交通强国建设中的短板问题

1.习近平总书记在党的十九大报告中提出要建设交通强国，这是一项伟大的战略任务。鉴于中国城轨交通装备的核心关键技术和品牌知名度，线网规划的前瞻性和科学性，运营管理人文化个性化服务理念，自动化、智能化新技术应用发展等，与国际先进水平相比还有差距，是大而不强。因此，要由大变强，还要经过一番努力。

2.交通大国与强国的区别，其本质而言，是核心竞争力的强弱不同。一个是自主技术创新能力所拥有的自主知识产权关键核心技术的竞争力，一个是自主品牌创优能力所创立的中国品牌占有市场份额的竞争力，就是自主技术及其中国品牌这两大核心竞争力是否具有领先优势，具有领先优势就是强国，不具有领先优势再大也不强。

3.我国城轨交通虽然规模最大，产业链最全，是大国之首，但自主技术及其中国品牌的核心竞争力，除车辆以外，其他方面都不如德国、法国和日本，成为我们由大国迈向强国所必须解决的“短板”。

4.为此，城轨交通由大国迈向强国，首先要明确战略取向，即从规划设计到装备制造、到工程建设、到运营管理，要大力倡导自主创新创优，着力推进自主技术创新能力和自主品牌创优能力两大建设，实现城轨交通由高速发展向高质量发展转变。这也是我国城轨交通持续健康发展的战略选择。

（四）自动化、智能化发展方向问题

1.在全球新一轮技术革命中，“互联网+”正在深刻改变着经济社会发展形态；“互联网+城轨交通”也正在衍生出崭新的自动化、智能化的新技术、新业态、新模式。国外起步早，发展快，我们能否抓住机遇创新发展，关系到城轨交通发展前途和强国建设的进程。当前，带有方向性的新技术包括：

2.全自动运行系统（FAO）

据了解，境外已有32市48条678公里地铁线路建成FAO系统；到2020年末，境外将有70%的新线和40%的老线改造采用FAO。这预示着：国际地铁建设将要进入FAO快速发展期。

我国内地FAO始于2010年上海35.2公里的10号线，是阿尔斯通技术；接着广州建设了从庞巴迪引进技术的3.9公里APM线；2017年投入运营的16.6公里北京燕房线，是我国第一条具有完全自主知识产权的FAO系统；加上2018年上海建成的6公里庞巴迪技术的APM线。至此，我国已有FAO系统共计3市4线61.7公里。

据中国城市轨道交通协会统计，我国12个城市规划了“十三五”建设FAO的线路计1150公里：北京202.4公里、上海170.5公里、广州37.2公里、深圳142.5公里、南京35.7公里、成都23.7公里、武汉33.6公里、兰州43.8公里、济南243公里、南宁127公里、苏州44公里和芜湖46.7公里。预计2020年底，我国采用FAO系统的城市将达到12市38线1212公里，迈上新的台阶。

因此，要大力宣传推广具有自主知识产权的FAO,争取成为国内FAO市场的主导者，以保障交通强国建设的顺利实现。

3.互联互通技术

互联互通技术可在不同线路之间跨线运营、越站运营，能有效缓解换乘压力，方便乘客出行，实现资源共享，改善运能均衡性，是城轨交通重要的发展方向。

该技术已在国际上大量应用。东京由地铁、国铁、郊区铁路构成城轨交通，虽制式和运营主体不同，但可在线路之间跨线、越站运营，有效满足“直达”、“不同速度”、“同站台换乘”等多样化需求。巴黎地铁、快铁两大系统，基本实现了车辆、信号、线路的互联互通。柏林的城市快铁与地铁，穿经市区共用同一线路，外出郊区再视客流情况分支运行等，都有效提高了运营效率和方便了乘客出行。

国内的互联互通，在中国城市轨道交通协会报经国家发展改革委列为示范工程后，在重庆的4条线之间实行线路、车辆、信号、调度、通信各系统互联互通，以实现跨线运行、共线运行、越线运行。此外，这个示范工程还采用了以城轨交通向国家争取到的专用频段与第四代通信技术相结合而成的我国“独制”的LTE-M车地综合通信系统，在国际上处于领先地位。

4.自动化智能化技术。“互联网+”在城轨交通规划设计、工程建设、运营管理、设备维护、乘客服务环节不断融合，正在涌现大量自动化、智能化技术。如可为工程建设提供科学合理施工方案的BIM技术（建筑信息模型），是以设计、施工、运营各个阶段的数字信息应用为依托，通过模拟实体建筑工程的建设行为，可在早期设计阶段发现后期施工阶段将会出现的各种问题并予以处理的一种先进技术。欧美已普遍应用，国内也有大量实践。

5.今后，我国城轨交通发展水平的高低和在国际市场上的竞争力，很大程度上决定于“互联网+”引领城轨交通迈入自动化、智能化新时代的步伐。

(五）部分城市发展规划过度超前问题

2016年初，中国城市轨道交通协会对城轨交通“十三五”规划进行调研，反映出部分城市存在规划过度超前、建设规模过于集中的问题。全国100多个城市，规划“十三五”建设城轨交通1.1万多公里。其中：

地铁：50个城市左右，“十三五”规划建设5700公里左右；

轻轨、单轨：30个城市左右，“十三五”规划建设1200公里左右；

有轨电车：90个城市左右，“十三五”规划建设2600公里左右；

市域快轨：25个城市左右，“十三五”规划建设2100公里左右；

磁浮交通：10个城市左右，“十三五”规划建设105公里。

近日，国务院办公厅发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发[2018]52号）。这是针对部分城市规划过度超前、建设规模过于集中出台的“对症下药”文件。《意见》提出“量力而行，有序推进”、“因地制宜，经济适用”、“衔接协调，集约高效”、“严控风险，持续发展”的要求，具体规定了从严掌握的建设申报条件。贯彻落实《意见》，将能促进城轨交通可持续健康发展。

（六）多制式协调发展问题

1.城轨交通按照国家标准有7种制式：地铁、轻轨、单轨、现代有轨电车、磁浮交通、市域快轨、自动导向轨道系统（APM)。

2.国外城轨交通制式结构比较科学合理。据协会收集的数据：2012年末，62个国家建有城轨交通运营线路32623公里，其中地铁10902公里，占33%；其他制式总共计21721公里，占67%。分区域看：

欧洲29国20764公里，其中地铁4229公里，占20%；有轨电车11519公里，占55%，市域快轨和轻轨单轨5016公里，占25%。

南北美洲12国5336公里，其中地铁2371公里，占44%；轻轨单轨1319公里，占25%；有轨电车355公里，占7%；市域快轨1291公里，占24%。

亚洲，中国大陆以外14个国家和地区3814公里，其中地铁2483公里，占65%；其他制式1331公里，占35%。

3.我国城轨交通制式结构，地铁独大。前37年建的都是地铁，2002年才出现第一条轻轨（长春）和电车（大连）；2005年出现第一条单轨（重庆）；2010年出现第一条市域快轨（成都）和APM（广州）。2017年底，大陆地区开通运营线路5033公里。其中地铁3884公里，占77.2%；轻轨单轨339公里，占6.7%；市域快轨502公里，占10%；电车246公里，占4.9%；磁浮交通和APM 62公里，占1.2%。

4.地铁属于大运量制式，又大多进入地下而不影响地面交通和环境，但造价高、运维费用高，投入巨大；轻轨单轨属于中运量制式，大多为地面交通，工程造价和运维费用仅为地铁一半左右；有轨电车属于小运量制式，造价更低，仅为地铁的四分之一左右。不同的制式，有不同的适应性，各具特点，互相不宜替代。

5.城轨交通的制式选择，要从市情、域情出发，因地制宜选择符合城市发展需要的制式。超大、特大和Ⅰ型大城市的中心城区，应采用大运量的地铁；郊区和特色小区，选择中低运量制式更为适宜。Ⅱ型大城市和二、三类城市的中心城区，客流量适中，经济能力有限，选择造价较低的轻轨、单轨更为适用；客流量偏小的，还可选择有轨电车。国家级新区，从几百平方公里到两千平方公里，有轨电车可成为区内骨干制式。城市群都市圈，出行和通勤需求处于更大区域范围，选择市域快轨为宜。

6.城轨交通发展到现阶段，应大力提倡多制式协调发展理念，多轨衔接科学发展，推动制式结构合理化，实现城轨交通的持续健康发展。

三、瞻望：还有十多年黄金发展期

（一）城轨交通的三大功能潜力，仍将成为未来较长时期内城轨交通发展强大推动力。

1.城轨交通作为具有公益性质的公共交通，在城市公共交通中居于骨干和主导地位，对于缓解城市拥堵和方便出行，有着不可替代的作用。

2.城轨交通作为城市纵横交错，环保绿色的交通大动脉，人流通道、聚散重地、商贸云集、城市名片，对于引导优化城市空间结构布局，带动城市创新发展，有着无可估量的作用。

3.城轨交通作为城市重要的基础设施，资金投入量大，产业带动面宽，对经济发展有着明显的拉动作用；在中美贸易摩擦加剧、经济下行压力加大的情况下，对全国经济发展有着重要的现实意义。

这是城轨交通巨大的三大功能所在！

（二）国家新型城镇化规划刚刚启动，未来十年左右又处于城镇化率30%-70%的快速发展区间，城镇化率的提速将带动城市数量的增加和城市规模的扩大。据测算，“十三五”城镇化率以每年1个百分点的速度增加，将有一亿人左右进城，势必加剧拥堵状况，提升城轨交通的市场需求。

（三）我国汽车社会保有量，“十二五”新增8260万辆，与之相伴的是城市交通状况的持续恶化。然而，全国平均千人汽车保有量仅125辆，距中等发达国家平均千人200辆还有较大距离。据对人口增长和汽车社会保有量的测算，“十三五”将有近亿辆新增汽车要挤进城市道路，又必然导致对城轨交通的更大需求。

（四）城轨交通建设对经济发展具有明显的拉动作用。中国城市轨道交通协会于2013年对此做过专题研究：一是按投入产出系数估算，二是按产业链乘数效应系数估算，三是类比铁路建设对经济增长贡献估算，城轨交通建设对GDP的直接贡献率为2.6，包括对上中下游产业间接带动作用在内的综合贡献率为8.2。即城轨交通建设投资1元，直接拉动GDP2.6元，最终拉动GDP8.2元。

据此测算：“十二五”城轨交通实际完成投资13385（《中国城市统计年鉴》），直接拉动GDP近3.5万亿元，最终拉动GDP近11万亿元。“十三五”的2016年和2017年城轨交通完成投资8841亿元，按此推算“十三五”将完成投资2.2万亿，直接拉动GDP5.7万亿元，最终拉动GDP18万亿元。这在经济下行压力不断加重的背景下，城轨交通的持续发展是保持经济适度增长的重要力量。

（五）综上所述，城轨交通有需求有条件，将持续拥有相当时期的黄金发展期，“十三五”预计新建3500公里左右，相当于前50年的总和，2020年末全国城轨交通运营线路预计7000公里左右，2025年末将超过1万公里，2030年末可能接近1.5万公里。