农村公路养护与管理发展对策研究

2018-03-23李军发

山西交通科技 2018年6期

李军发

（山西省交通科学研究院，山西太原 030006）

0 引言

农村公路的发展不仅有助于改善农村生产生活出行条件，促进农民增收，发展农村商贸流通体系，而且对促进城镇化发展，加强城乡联系，缩小城乡差距，统筹城乡经济社会发展具有重大意义。

新形势下，在我国农村改革发展、政策鼓励和扶持资金推动下，农村公路交通条件得到了显著改善。农村公路在发展的同时依然存在管养体制机制不完善、技术等级低、管养资金不足等问题，农村公路发展应坚持问题导向与改革创新，以“四好农村路”建设为契机，完善体制机制，强化政策措施，逐步破解资金筹集、管理养护等难题，政府主体责任全面落实，管理机构实现“全覆盖”，路政管理规范执法，提升农村公路的管养质量效益，全面实现建、管、养、运全面协调发展，为新时代服务“三农”、精准脱贫及振兴乡村战略的实施提供了坚实的基础保障。

1 农村公路养护管理存在问题分析

1.1 技术指标低，难以满足农村经济发展需求

截至2017年底，全国农村公路总里程已经达到396万km，基本实现了乡镇通油路率达99.2%、乡村通水泥（油）路率达98.3%的“全覆盖”；在农村客运方面，乡镇和建制村通客车率达99.1%、96.5%，进一步推进城乡交通一体化发展进程。受自然条件、经济发展水平及建设规模等因素的影响，我国农村公路发展差异化较大，中西部地区受建设条件等因素的制约，路网布局不完善，农村公路网络化水平低，通达深度不足，部分县际、乡际、村际道路没有联网，路网循环性较差，影响路网整体综合效益的发挥。

1.2 养护技术力量薄弱，农村公路抗灾能力差

养护管理责任落实不到位，养护生产技术力量薄弱，“重路面、轻路基、重主体、轻附属工程”的现象突出，早期建成的农村公路以“通”为主，路线里程长、建设标准低、弯急坡陡、视距不良、交通安全设施短缺等隐患路段较多，中西部地区农村公路，实施油路大中修的公路现阶段已经超期服役，部分道路路面破损、油返沙病害严重、危桥数量增加，“畅返不畅”“油返沙”现象突出，抗自然灾害能力弱，通村水泥（油）路3.5 m窄路面比例高达58%，据统计2017年底中部某省农村公路隐患里程74 721 km，其中县道9 017 km，乡道32 032 km，村道33 672 km，占县乡村道比例分别达到44.3%、62.5%、60.1%，对农村居民安全出行及舒适性影响较大。

养护管理人员相对较少，乡镇管理站一般有2～3人，缺乏养护管理知识和经验，新设备、新材料、新技术和新工艺匮乏，创新能力和技术力量严重不足，养护未引入市场竞争机制，难以解决工作效率低、成本高、收效差、管养一体等诸多问题。

1.3 养护管理资金保障乏力，养护经费不足

农村公路发展主要依靠中央车购税和燃油税转移支付等交通专项资金，资金来源单一，中西部资源省份受经济发展不均衡、产业结构调整等因素，财政收支矛盾更加突出，公共财政对农村公路的资金保障难以落实到位。养护补助标准缺乏增长机制，养护补助资金难以覆盖成本，需要拓展资金筹措渠道、提高补助资金标准、规范资金使用等方面，确实提高农村公路养护资金保障能力。

交通债务总量呈增长趋势，财政预算还本付息支出增大，高速公路特别是国家高速公路债务严重分流了农村公路的建设养护资金，截止2017年底，中部某省53条政府还贷高速公路债务余额为2 544.76亿元，还本付息约需645亿元，其中归还长期项目贷款70亿元，短期贷款381亿元，利息184亿元，全部为政府负有担保责任的二类债务，资产负债率约92.05%，高出全国平均水平20个百分点，限制了可用于农村公路建设养护的资金量。

1.4 主体责任落实不到位，养护管理体制仍需改革

根据相关规定县级政府作为行政区域内农村公路管理养护的责任主体[1]，仍然有部分地区县级主体责任意识不强，事权与支出责任不匹配，“重建轻养、弃养待建”的问题较为突出，部分乡镇和行政村履行主体意识淡薄，缺乏履职的积极性和主动性，严重制约了农村公路养护管理的发展。由于受财政的制约，经费来源不明确，乡级管养机构不健全，乡镇农村公路管理站专职养护技术人员缺少，责权不清，责任落实不到位，造成乡道、村道失养现象突出。

2 农村公路养护管理发展对策

2.1 落实养护管理主体责任

按照事权与支出责任相适应的要求，以“政府主导、行业指导、分级负责、群众参与、保障畅通”的原则，全面落实政府主体责任意识，完善农村公路养护管理工作机制[1]，健全县、乡（镇）农村公路管理机构和建制村村道管理议事机制，健全县、乡、村三级组织体系，创新监督方式，严格奖惩措施，不断提升农村公路治理能力，构建农村公路养护与管理的长效运行机制，实现农村公路“有路必养，管必见效”。

深化农村公路养护管理体制改革，完善管养组织体系和制度建设，落实发展目标与责任[2]，推进农村公路工作纳入各级政府年度考核目标，完善养护巡查和考核评估管理制度，深化路况考评体系建设，将农村公路管理机构运行经费和人员基本支出全额纳入本级财政预算。

2.2 创新养护管理新模式

积极推行管养分离的市场运作模式，培育企业化发展方向的养护企业，加快推进农村公路养护[3]向常态化、规范化、专业化、机械化、市场化方向发展，以养护质量为重点，各级交通主管部门履行行业监管和技术指导，将大中修和日常养护工程推向社会化，通过招投标养护、委托养护、合同养护、个人分段承包、受益单位养护模式，健全合同管理，计量支付、质量安全、绩效考核、信用评价等保障体系，培育养护市场竞争机制，全面提升农村公路服务品质和通行能力。

鼓励有条件地区建立集养护、路政、运政、客运场站管理为一体农村交通综合服务站，积极探索建养管运一体化新模式。

2.3 加快推进路网中小修等级标准化实施

为提高农村公路运输整体服务水平，加大日常养护和预防性养护，实施精细化、标准化、动态化控制管理，完善日常养护巡查、专业检测评定、安全质量监督制度。按照农村公路养护标准对路面、路基、路肩、边坡、排水沟、绿化、标志、标线等进行全方位整修，实现路面平整、路线顺畅、基础设施完善、路树种植整齐规范的目标，切实改善农村公路路容路貌。大力开展路域环境整治，实施农村公路“田路分家”工程，通过置换赔偿、反租倒包等形式明确田路权属，全力整治穿越城镇、村庄的道路，打造“美丽农村路”。

2.4 加强路政管理

加强路政管理，完善农村公路法规体系建设，建立统一执法的联动机制，完善路政养护联合巡查制度，加大路产路权执法力度，做到农村公路路政管理全覆盖，形成农村公路规范发展的长效机制。

建立县交通运输综合行政执法机构与道路运输管理、交通建设质量安全监督机构协调联动机制，打造协作运行平台，完善协作执法运行机制、联席会议制度。增强交通安全和应急保障能力建设，强化路域环境集中治理，推进农村公路绿化美化标准化建设，具备条件路段实现路田分家、路宅分家，打造“畅安舒美”的通行环境。

2.5 养护管理信息化建设

加强智慧交通建设，引入“互联网+养护管理”的理念，运用互联网、物联网、大数据、云计算等新一代信息技术，加强路况检测与数据分析，建立共享工程质量信誉考核、重大执法任务及专项整治行动、道路运输日常安全管理、站场安全秩序维护、基础设施保障信息，形成交通运输综合行政执法与专业管理机构之间资源共享、无缝衔接、协调联动、协调运作、综合执法、监管制约、廉洁高效的执法运行机制，做到执法信息化，公众服务数字化。

3 投融资机制

3.1 加强政府投资力度，建立以公共财政投入为主资金保障机制

建立以省、市、县三级公共财政保障为主的农村公路建设资金渠道，积极争取各级财政预算内资金投入。落实“县道省补、乡道市补、村道县补”的资金补助机制，加大交通领域的开放合作力度，形成多层次、多元化的投入格局。

积极争取中央、省、市对农村公路投入的资金，建立中央和地方政府财政性资金投入普通公路建设的联动机制和差异化投资政策，将养护管理工作纳入政府保障的重要民生工程中，进一步落实政府的支出责任，完善农村公路养护管理财政预算保障工作机制。

3.2 深化成品油税费改革，加大燃油税转移支付力度

按照区域农村公路均衡发展的要求，统筹规划、综合协调，增加对中西部贫困地区公共财政投入倾斜，根据各地燃油消耗量、交通设施当量里程和路网密度等因素进行分配，加大省市级成品油消费税改革新增收入补助资金的支持力度。研究完善成品油税费改革转移支付规模确定机制及资金分配办法，并不断加大转移支付力度，建立养护资金增长机制，增强地方财政统筹能力。

3.3 政策性银行和开发性金融机构融资

要积极探索、开辟新的融资渠道，努力将交通基础设施建设纳入金融政策支持的重点领域。推进多元化融资体制，运用宏观政策和市场有效的运行机制，深层化解农村公路建设资金供需矛盾，加大农村公路建设养护投资力度，充分发挥投资效益。

利用好农业开发性金融贷款资金规模充足，贷款期限较长，利率优惠等优势，加大债券支持力度，适度增加市县两级政府发债规模，市县两级财政部门要完善资金分配调节机制，合理确定市县两级发债规模。

3.4 积极利用社会资金

转变财政管理投入方式，培育农村公路养护市场竞争活力，拓宽社会资本发展空间，鼓励企业、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶、包村包项目等形式，支持农村建设和运行管护。推进农村公路养护市场化，通过区域整体经济开发，积极鼓励吸引社会资本投资农村公路养护。积极推进县乡公路、旅游路、园区公路采用政府和社会资本合作（PPP）模式，对于县级融资困难项目采用“两授权两承诺”由市级统一实施，将有一定收益的农村公交线路运营与养护项目“捆绑打包”，并利用公路沿线土地增值和服务业创收拓宽融资渠道。

对于旅游公路，采用“交通+旅游”模式实现滚动开，有效利用金融杠杆，将资源变为资产，再将资产转化为资本，鼓励和引导中央企业和交控、文旅等省属大型企业集团作为投资主体，通过旅游资源开发收益反哺旅游公路投资与运行维护，最终有效解决资金瓶颈。