国内政府引入第三方管理的研究综述

2018-03-23刘智强杨竟宪

经济研究导刊 2018年7期

刘智强，杨竟宪，杨　艳

（1.江苏常环环境科技有限公司，江苏常州 213000；2.常州市环境科学研究院，江苏常州 213000；3.常州市新北区环境监测站，江苏常州 213000）

引言

随着社会的发展，政府监督管理的行业日益增多，在监管过程中面临专业知识不够、监管人手不足、技术设备缺乏、信息反馈迟滞等困难，由此带来了社会对于政府公平性和公正性的质疑。为了更好地专业化履责，政府逐步在相关领域引入了第三方管理机制，利用第三方中介机构的专业技术和管理手段，加强对社会各项目的管理、优化政府自身的建设[1]。

本文概述了第三方管理机制的概念与意义，然后分别阐述了不同功能的第三方机构的作用和特点，分析了管理第三方机构的宏观方法，最后总结全文指出第三方管理机制面临的挑战，并展望未来的发展方向。

一、第三方管理机制

1.第三方管理机制的定义。第三方，是指独立的非政府的第三方服务机构，“独立”强调的是其应该是一个超脱于经济目标之上的、以维护公平正义为目的的社会平衡器式权威机构。第三方管理机制即政府将第三方机构作为一种管理媒介，保证这些机构能合理地代表社会各方面的利益，协调并避免冲突，以解决问题为目标，以协调妥协为手段，以规则和程序为方法，以协议和文件约定为准则，合理地解决复杂的社会治理问题。

2.第三方管理机制的意义。政府通过第三方管理机制可以充分地利用各项社会资源，优化政府的对内管理、增强政府的技术力量、辅助政府对外的管理及服务，从而将政务运行过程中遇到的复杂问题转化成了管理第三方机构的问题，利于提高政府的管理质量[2]。另一方面，第三方管理剥离了政府的部分职能，由第三方公平、公正、公开地履行，该机制不仅利于遏制腐败现象的滋生，推动简政放权的进程，也促进了第三方机构的发展及规模经济的形成。

二、第三方机构的作用与特点

如前文所述，政府在不同领域引入第三方管理机制的目的不尽相同，主要可概括为：优化政府对内管理，增强政府技术力量，辅助政府对外管理和辅助政府服务社会。为此，政府需要根据各类第三方机构的作用与特点实施恰当地引用与管理。目前，我国常见的第三方机构主要有第三方评估、第三方审计、第三方代理、第三方咨询、第三方检测/认证、第三方监理、第三方公共服务等。

1.第三方评估。第三方评估是指由独立的社会机构组织，有目的、有计划、有组织地对被委托项目的进展及结果进行监察、督促和测评的综合行为。政府采取的第三方评估机制主要有第三方绩效评估和第三方监测评估。第三方绩效评估的内容是国家权力机关或组织的公众满意度、行政效率、行政成本等宏观因素，第三方监测评估的对象涉及各行业领域，如环境质量、工程安全、政策项目、教育质量和互联网数据等。第三方评估把部分技术职能外部化，提升了政府监管技术水平，其过程公开透明，结果相对客观、公正，有利于政府和社会信息循环机制的建立，并助政府从“既评估，又审批”的矛盾管理体系中脱离出来，做到更科学化、规范化的管理[3-8]。在第三方评估过程中，政府不仅要规范被评估对象提供信息的来源、数量和真实度，还要监督第三方评估机制运行中的科学性与公正性，以保证最终评估报告的正确有效性。

2.第三方审计。第三方审计是指由区别于审计部门与被审计部门的具有审计资质的社会团体，依照法律对国家各级政府及金融机构企事业组织的重大项目和财务收支进行事前和事后的审查和独立性经济活动。第三方审计可分为工程审计、财务审计、经济责任审计、内部控制审计和经营审计。第三方审计的引入可以避免审计流于形式且能有效缓解审计部门的压力，转移审计主体和审计法律责任[9～10]。政府在实践第三方审计的过程中，应保证审计机构的独立性，即其工作思路和工作方案不能受到政府部门的影响。同时，政府需探索增强第三方审计强制性的模式，以保证被第三方审计时，被审计单位会提供完全的资料、数据和文件。

3.第三方代理。第三方代理是指代理机构以被代理人（政府）的名义，在代理权限内与第三人（企业或个人）实施民事行为的活动。政府外包代理的事务主要有采购招标、人事招聘。政府采购招标的代理机构有采购中心和中介机构，采购对象包括货物、工程和服务。相较于国有非营利的采购中心，第三方招标代理机构拥有更高的专业技能和服务质量，办事灵活，效率高，且在市场竞争状态下能尽力落实监管部门要求。政府采用人事招聘代理保证了给竞争者提供一个公平、公正和专业化的公选环境，提高了公选的公信度[11～15]。借助第三方代理机构的专业知识和经验，政府不仅降低了筛选产品、企业、人才的成本，也提高了筛选质量，使得一大批优秀的资源聚集到政府事业中。在第三方进行招标、采购、招聘等活动的过程中，政府需监督代理过程，严控代理程序运行的“公平、公正、公开”，遏制贪污腐败的行为。

4.第三方咨询。第三方咨询是指独立的咨询机构以其专门的知识、信息、经验、方法和工具为资源，对政府提出的问题提供决策建议或解决方案。政府在管理过程中会遇到兼具专业性、复杂性、创新性、探索性或风险性的问题，如政策决策、标准制定、项目评估、信息化管理和应急管理等。第三方咨询机构可以快速搜集民意、分析公众需求、提供专业人才信息并确定解决问题的关键。通过第三方咨询机制，政府将部分职能交由相关高校、企业或专家学者等辅助承担，促进了政府的人才库的建设，提升了专业研究水平，从而提高了政府管理的规范化、科学化、民主化[16～19]。在实施第三方咨询过程中，政府要强调“自上而下”与“自下而上”相结合的工作思路，保持自身与咨询主体的密切联系和紧密合作，同步掌握相关信息，并随时提出宏观要求，以保证最终咨询建议或方案的可行性。

5.第三方检测/认证。第三方检验检测认证，是指由两个相互联系的主体之外的某个客体，以公正、权威的非当事人身份，根据有关法律、标准或合同进行的检验、检测及认证活动。检测/认证的主体包括国有检测机构和第三方检测机构，国有检测机构承担各部委的强制性认证及各级政府的强制性检验。第三方检测机构需通过计量认证和认可委员会认可，承担政府强制性检测之外的内容，包括建筑、环保、电力、卫生、粮食、农业、交通、煤炭和冶金等各个行业[20～22]。政府在第三方检测/认证过程中，须监督检查第三方机构的管理体系、评审机制、设备购置、设备维护、人员素质以及检测认证结果，保证检测认证活动的客观、公平、公正及权威。同时，政府须督促第三方机构参与国际化实验室间的比对、能力验证和互证，推进建立高端的第三方检测机构。

6.第三方监理。第三方监理是指在原有买卖双方的基础上，引入一个能够客观、公正、独立地评价、监督服务工作质量的第三方，依据准则对某一行为的有关主体进行督察、监控和评价；并采取组织、协调、控制等措施完成任务，使主办人员更准确、更完整、更合理地达到预期目标。第三方监理机制普遍地被政府运用于建设工程中，监理对象是“三同时”竣工验收前的施工阶段，通过监理合同、承包合同中规定的经济措施、组织措施、技术措施等手段，协调建设过程中各方的关系，以保证建设工程目标的实现，并以此促进建设工程项目的正常进行[23～24]。政府的主要职责是通过对监理机构的监督进行工程的宏观管理。现阶段，第三方监理机制也逐渐被引入了国家科技项目的管理中，对科研项目的立项、执行和验收程序进行约束、协调及监督，促进科技项目管理向规范化和专业化方向发展。

7.第三方公共服务。第三方公共服务，是指有资质的社会组织或市场机构接受政府的委托，完成原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项，政府则根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。第三方机构提供的公共服务涉及领域广、形式多样，包括教育、公共卫生、扶贫养老、残疾人服务等传统服务，以及社会公作、社区发展、社区矫正、环境保护等新型社会需求[25～28]。

第三方公共服务有助于剥离政府一部分职能，扩大社会自我服务的空间，使社会有能力进行自我管理和自我服务，最终促进社会整体效率的提高。

政府在购买公共服务的过程中，必须落实政府购买、社会组织具体实施的操作原则，接受公众的监督，建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，并向社会公布评价结果。

目前，政府在内部管理和对外的社会管理、公共服务中涉及到的第三方机构总结（如下页表1所示）。

三、第三方机构的管理体系

为了保证第三方机构的独立性，政府对第三方的管理主要是通过监管、调控和导向等手段进行宏观控制。具体可分为事前、事中和事后监管（如下页表2所示）。

1.严格事前监管，规范行业准入。事前监管的主要手段是严格审批准入要求，建立第三方机构行业准入制度，明确行业性质、业务范围、资金要求、监管内容、法律责任等。建立行业标准，从资金、专业技术设备、专业人员等方面进行约束要求。对符合行业准入标准的第三方机构发放营业牌照，通过抽检及考核的方法对其进行跟踪监管，把好第三方机构的入门关。

2.完善事中监管，严格考核机制。事中监管主要有以下四种方式：一是通过地方主管部门和工商行政管理部门等多部门间协同管理，定期对准入机构进行检查指导和对非法机构进行取缔。二是建立风险评估制度，对第三方机构的经营进

行事中全程介入，针对其产品（技术）建立对应的分级监管和预警制度。三是建立信息公开等机制，公开第三方机构的基本信息和业务办理情况，建立公开信用评级。四是建立公众评价制度，引导社会各界对第三方机构进行评价打分，政府核查并淘汰不合格机构。五是建立行业自律机制，通过成立行业自律组织，制定相应的协会规章，督促业内经营者和从业人员共同有序自律发展。

表2　第三方机构的管理

3.强化事后监管，建立责任追究机制。责任追究机制是指在问题出现时，确定第三方机构运行中需要担责的环节，找到责任的主体，包括第三方机构及从业个人。责任追究机制实施需要机构在整个的运行管理中，明确每个环节及个人的责任范围，有利于第三方机构完善自身的管理制度和问责力度，从而提高每个人的责任意识，营造良好的发展氛围。

四、第三方管理的发展困境

中国近几十年多元化的社会发展，使得各种社会问题便扑面而来，第三方机构数量不断增多，也成为政府应付繁杂社会问题的有效工具。但在这种情况下，快速发展的第三方管理不免存在着诸多困境[29～33]。

1.合法性机制不健全。现阶段，国内有关第三方机构的法律条例主要功能是规范和约束社会组织机构，对于如何维护机构的利益，促进社会组织发展的激励政策尚是空洞。另一方面，国内第三方机构虽然数量庞大，但是社会对于第三方机构的了解度和信任度还没有达到较高的程度。人们在遇到社会问题时，多数直接求助政府，许多第三方机构存在感低，久而久之导致机构队伍不稳定，人员流失严重。因此，国内第三方机构不仅缺乏足以站稳脚跟的政策支持，在运营的过程也不能及时得到社会认同，合法性机制的不健全使得第三方管理的发展缺乏保障和动力。

2.自身建设不完善。现阶段，国内第三方机构普遍面临着资金缺乏和人才缺失的问题。国内第三方机构的规模普遍较小，缺乏资金维持导致其提升自身的专业研究能力提高专业性困难，业务难以扩大，也就难以获得更多的资金。这样的恶性循环，很容易使得第三方失去其“公平、公正、权威”的特性。人才方面，国内许多行业的专业技术水平和人才储备都与发达国家存在着一定差距，对专业技术型人才、专业管理型人才需求量很大。因此，第三方机构自身“专业性”建设的不完善，使得其难以成为政府管理的有力手段。

3.独立性难以保证。第三方机构要能够连接社会和政府，实现辅助管理政府的同时监督政府，必须要保持自身的独立性，但国内多数行业领域的第三方机制处于起步阶段，相关准入标准、技术标准、考核机制和追责制度等都不完善。为了妥善管理第三方机构，政府多采取干预第三方运营的方式管理，导致部分第三方机构的行政色彩严重，不是真正意义上独立于政府的、能代表社会利益而发挥作用的自治组织。

第三方机构缺乏独立性，便无法发现和满足民众对公共服务的需求，发挥自身“公正公平”的优势。

五、展望

随着社会多元化和国际化的发展，我国实行第三方管理的市场机制是必然趋势，并且已在政府内部管理、社会管理和公共服务等业务的不同领域中引入了第三方机构参与。但是由于第三方的出现与发展缺乏足够的酝酿过渡，我国第三方机构的独立性、专业性和权威性都难以保持。因此，我国需要通过完善法律法规、严格审核监管、强化执法体系、引入社会资金和鼓励人才建设等方法来建立良好的市场体系，促进该机制的良性发展，从而使其成为补充政府管理的有力手段[34]。

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