海绵城市建设的“萍乡答卷”——萍乡市海绵城市试点建设的做法和成效

□ 叶华林

建设海绵城市，是习近平总书记在中央城镇化工作会议上布置的一道命题作业。萍乡市于2015年4月成功获批全国首批试点城市，试点之初，萍乡市便把完成好总书记布置的作业，解决好海绵城市建设中存在的难题，回应好社会对海绵城市建设的期盼当成己任，进行了大量的探索与实践，绩效考评连续两年获全国第一，交出了一份可复制、可推广、可借鉴的“萍乡答卷”。具体体现为“五个一”：

一、构建了一个全域的海绵体系

海绵城市建设并无经验可寻，不同国家、不同省市各有各的做法。萍乡市在全国率先发力，以系统思维推进海绵城市建设，创新提出了全域管控、系统构建、分区治理的构建思路。

（一）全域管控。萍乡不仅仅把海绵城市建设局限在32.98平方公里试点范围内，而是扩大到3802平方公里全市域范围，且全市域范围内的所有开发建设项目，都通过规划管控等制度予以落实，并逐步建立起了“山、水、林、田、湖、城”空间管制格局，协调统筹空间资源，保护全域生态本底，构建全域尺度海绵体，打破了海绵城市建设就是铺设渗透地砖、管道及蓄水罐的认识误区。

（二）系统构建。萍乡市在流域尺度上建设“上截—中蓄—下排”的排水体系。五丰河上游建设赤山隧道，截流五丰河水至赤山河，减少五丰河城区段防洪排涝压力。五丰河和萍水河中游分别打造玉湖（调蓄库容50万立方米）、萍水湖（调蓄库容300万立方米）两大景观水体，调节五丰河与萍水河洪峰流量。下游建设五丰河与鹅湖连通工程、鹅湖排涝闸泵站、五丰河排涝闸泵站，增强城区排涝能力。“上截—中蓄—下排”排水体系，城市防涝可达30年一遇标准。同时在城区河道增设防浪板，改造防洪堤4.36㎞，确保萍水河干流实现50年一遇防洪标准、支流实现20年一遇防洪标准。

（三）分区治理。基于大排水系统的总体构架，按照城市排水分区、竖向特征、功能特征、问题特征、建设条件等因素划分项目片区。新城区以目标为导向，利用自然肌理，保护河流、湖泊、塘堰、滩涂等自然蓄滞空间，奠定新城区海绵城市格局的本底基础。结合河湖水系、公园绿地、市政道路总体布局，构建城市的大海绵骨架。通过网络状的海绵体系，实现各分区雨水的层层消纳。其他新建小区、公建等开发项目通过规划管控手段，严格按照海绵城市建设相关要求逐步推进实施。老城区以问题为导向，划分为万龙湾、蚂蝗河、西门、白源河四大内涝整治项目片区，重点解决城市内涝积水点和水环境治理等问题。

二、制定了一套健全的工作标准

按照海绵城市建设“自然积存、自然渗透、自然净化”和“恢复水生态、改善水环境、涵养水资源、提高水安全、复兴水文化”的目标和要求，萍乡市在工作中进行了大胆实践和补充丰富，创新了一套健全的工作标准。

（一）工作目标上抓实“五个水”。 在试点建设过程中，把“五水共治”有机融入海绵城市建设总体要求中。一是水安全方面，重点解决城市内涝问题。利用已建成的海绵系统及时调控，使43个小区的1.2万户、超过4万名居民免受内涝之苦，而且年节水达到256万吨。二是水环境方面，重点解决径流悬浮物、水系水质问题。通过海绵化改造，悬浮物去除率基本达到50%以上，全面消除劣五类水体，主要河湖水质达到或接近四类水标准。三是水生态方面，重点恢复水生态系统。目前，萍水河及各支流、玉湖、萍水湖等水体水生植被数量与多样性显著增多，示范区年径流总量控制率从改造前的30%提高到了75%以上。四是水资源方面，主要解决水资源的循环利用问题。通过海绵建设，雨水利用率达到8%，雨水广泛用于市政清洁用水、园林浇灌用水、景观水体补充。五是水文化方面，重点解决“乡愁回归”问题。海绵化改造，萍乡水清岸绿的生态景观正在重现，依水而筑的传统城市形态正在延续。

（二）工作要求上抓实“六个全”。一是全流域管控。从“山、水、林、田、湖、城”等六个维度进行全域管控，充分发挥自然肌理，保护河流、湖泊、塘堰、滩涂、山体等自然蓄滞空间作用。二是全方位定标。在规划、设计、施工、验收中进行全方位的标准制定，解决海绵城市建设项目在试点过程中无规划引导、无技术参数、建设后竣工验收无标准的问题。三是全过程植入。全市所有新建、改建、扩建工程项目都必须按照海绵城市建设要求进行建设。四是全域性铺开。我市在建设过程中，将原32.98平方公里的示范区面积扩展到全市地域范围，非试点区域县区全部按照试点区域的建设标准和技术规范开展建设。五是全社会参与。项目建设由政府主体变为社会主体。通过设立补助资金，把小区项目下放给社区和单位，政府只负责道路、广场、湿地等大型项目建设，有力促进了社区和单位的建设热情。六是全链条跟进。海绵产业链条从透水砖、透水混凝土等海绵产品生产，向人才培训、规划与设计、雨水生态收集利用系统构件制造、新技术新材料研发制造及运营管理维护等全产业链延伸。

（三）工作举措上抓实“三个变”。一是变“终端治理”为“系统构建”。以往在解决城市防洪防涝等各类问题时，普遍采取改善终端排水系统来解决，但效果却并不明显。我市在海绵城市建设过程中，提出了系统解决方案——在全市域、中心城区、示范区三个空间尺度上分层构建海绵城市体系。二是变“碎片建设”为“分区打包”。我市在建设过程中，将新老城区159个海绵项目整合成为7个项目片区，把小区、道路、广场、湿地等一个个碎片化项目连成一体，进行系统化建设。三是变“政府单打”为“市场共赢”。先后引入中国水利水电第八工程局、山东省路桥集团等社会资本推进万龙湾、蚂蝗河、山下等PPP项目包建设，形成了“品牌效应”和“扩散效应”，众多大实力企业竞相逐鹿。

三、建立了一套长效的管理机制

海绵城市建设是项庞大繁杂的系统工程，如何快速落地、快速推进、长效管理，萍乡市在顶层设计、制度体系、运营维护、技术服务、监测评估等方面积极探索，率先建立和完善了一套长效管理机制。

（一）在顶层设计上。制定了《海绵城市专项规划》等七项规划，并纳入了全市城乡总体规划和城市总体规划；制定了《规划设计导则》《低影响开发雨水工程图示》《低影响开发雨水系统施工与质量验收导则》等三个标准，并纳入了全市控制性详细规划。

（二）在制度体系上。萍乡市制订出台了《海绵城市管理暂行规程》《海绵项目管理暂行办法》等行政管理、技术管理、资金管理制度，从规划、立项、土地、建设等全过程实施监管。

（三）在运营维护上。萍乡市设立了海绵设施管理处，为副处级机构，制订了一系列工作规划、制度、流程，并安排了专业人员、专项经费，对7个片区159个海绵工程进行统筹管控。

（四）在技术服务与监测评估上。实行技术服务及监测评估一体化，聘请北京清控等专业院所作为海绵城市技术服务（监测平台和技术咨询）单位，建设统一的海绵城市建设项目指标体系和一体化管理模型平台。

四、拓展了一个多维的筹资空间

海绵城市建设是个“烧钱”的事，同时建设周期非常长，如何破解资金难题、提高建设效率，萍乡市通过“三种渠道”筹措资金，为项目建设搭起了快车道。

（一）对上，积极争取资金。除中央财政3年12亿奖补资金外，还获取银行贷款26亿；政府建设基金投入2亿元；此外，与国开行和农发行达成了100亿元贷款意向，为海绵城市建设提供资金保障。

（二）对内，统筹整合资金。积极统筹发改、财政、城建、水务等各条线资金10亿元投入海绵城市建设。对县区实施低影响开发的建设项目给予补助，有力调动了全市各级参与海绵城市的热情。

（三）对外，采取PPP模式。对新城区海绵体建设这类有回报的项目，组织有实力的相关企业，采用总承包的方式统筹组织实施。其中，老城区和安源区4个PPP项目预算投资18.72亿元，吸引社会投资15.35亿元。

很多城市误以为海绵城市建设必须大拆大建，建设成本很高，经过测算，在同样目标情景下，萍乡市采用海绵城市建设模式的投资总量比传统建设模式至少节省10%以上。

五、探寻了一条创新的发展新路

城市转型是很多资源枯竭的老工矿城市亟待破解的发展难题，萍乡通过海绵城市试点建设，为资源枯竭型城市创新发展提供了良好的路径参考。

（一）城市建设创新转型。规划设计单位已基本掌握海绵城市建设设计方法，专业人才团队已初步建立，已能提供市内外海绵技术服务，萍乡市城市发展理念、建设思路、建设方式发生了根本性的改变，海绵城市为工矿型城市转型发展提供了路径指引。

（二）海绵产业升级壮大。我市制定出台了《海绵产业发展规划》《鼓励发展海绵经济的实施意见》等文件，通过海绵城市建设，促使传统的陶瓷、商混、管道等建材企业成功转型，一批海绵产品研发生产企业正在发展壮大，透水砖、透水混凝土、渗排管等海绵材料不仅满足了本土市场需求，而且远销省内外，为萍乡这座资源枯竭型城市提供了一条科学的产业转型发展道路。目前，海绵产业上下游相关企业达41家，总产值达20亿元。

（三）特色小镇初具雏形。在全国率先启动海绵小镇建设（安源区五陂镇），使“海绵城市”与“特色小镇”相融合，依托“山水林田城”生态资源，构建一个“产城人文”与美景旅游的复合载体，为海绵城市创新发展、特色发展、持久发展提供不竭动力。

目前，萍乡海绵城市试点建设项目完工85个，完成投资55.25亿，投资完成比例87.70%。通过两年的扎实推进，海绵试点建设已初显成效。在城市修补方面，城市排水系统更加完善，老城区溢流污染得到有效控制，新城区逐步实现雨污分流。在生态修复方面，通过公园、湿地、城市绿道等的海绵化改造，有效缓解了热岛效应，改善了空气质量，栖息生物种类增多，人居环境得到显著提升。在“五水共治”方面。水生态进一步得以恢复、水环境进一步得以改善、水资源进一步得到涵养、水安全进一步得以提高、水文化正在逐步复兴。今年6月，萍乡城区遭遇历史罕见的持续强降雨，为常年来6月降雨量均值的2.3倍，但万龙湾、五丰河等传统内涝区却未发生一次内涝，海绵城市建设成功经受住了大雨的检验，良好地回应了社会的质疑。今年7月，新华社组织采写了“今年主汛期为何这里无内涝”的国内动态清样，并在8月6日《新华每日电讯》头版刊登报道；7月8日《人民日报》、9月6日《经济日报》分别用近整版篇幅推介了萍乡经验和做法；9月24日央视《新闻联播》又对萍乡全力打造海绵城市的情况进行了2分钟的单条报道；10月14日，萍乡市受国家住建部邀请在全国城乡建设系统厅局长培训班上作专题讲课。海绵城市建设的“萍乡答卷”，正逐步由“试点”走向“示范”。