超大城市创新社会治理的上海实践

龚思文

[摘 要]党的十八大以来，中共上海市委、上海市人民政府认真贯彻习近平总书记关于创新社会治理的系列重要指示精神，积极探索符合超大城市特点的社会治理新路。其中，在全市开展的道路交通违法行为大整治工作是贯彻“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”要求的生动实践。

[关键词]上海；社会治理；创新；交通；整治

[中图分类号] D669.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）03-0009-11

以习近平同志为核心的党中央高度重视加强和创新社会治理工作。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要创新社会治理体制，改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。[1]2013年至2017年，习近平总书记每年在全国“两会”期间参加上海代表团审议时，曾多次就创新社会治理作出重要指示。遵循习近平总书记要求，上海在实践中积极探索、大胆实践。其中，自2016年3月启动的全市道路交通违法行为大整治工作，是对社会治理“十六字方针”的生动实践。

一、系统治理，找准道路交通问题“短板”统筹谋划

坚持系统治理，要求加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。[2]能否抓住并解决事关全局的“短板”问题，找准矛盾主要方面，考验的是超大城市管理者是否拥有“抓重点带动全局”的战略眼光和能力。

2016年1月，在上海市委举行的区县、大口党委书记一季度工作会议上，“补好短板”被列为年度重点调研课题，其中“从严加强综合交通管理”同“五违”整治（违法用地、违法排污、违法居住、违法经营、违法建筑整治）一道，成为“补短板”聚焦的两项任务。面对交通问题这一“特大城市永恒的主题和难题”，市委、市政府领导曾向全市各级党政领导干部作出警示：“车辆通行无序、交通事故频发、道路交通拥堵等城市病如果得不到有效治理，我们的这座城市就不能称之为法治的城市、文明的城市、安全的城市。”[3]

敢于发现短板、勇于攻坚克难，将抓课题作为摸清情况、找准问题的过程，以系统性、整体性、协同性思维审视包括超大城市交通难题在内的“短板”问题，体现了一切从大局出发的宏大视野和服务服从全局的责任担当。基于系统调研，上海市提出了道路交通违法行为大整治“1+4”目标（“l”是总目标，即确保上海道路交通秩序呈现全新的面貌；“4”是分目标，即“四个显著”：突出违法行为显著减少、道路交通秩序和通行能力显著改观、道路交通基础设施显著优化、道路交通参与者尊法守法意识显著提升[4]）；建立了市道路交通违法行为大整治行动工作领导小组以及区县、街镇各级相应组织机构。在“1+4”目标的指引和组织机构的协调推动下，公安机关“全警动员”巡守街面，各家“大整治”行动领导小组成员单位共同落实“责任清单”，机关干部、“平安马甲”志愿者和广大群众倾力参与整治行动，形成了多方联手、协同治理“短板”问题新局面。实践证明，将系统治理理念贯穿于道路交通违法行为大整治行动从计划、部署到推进实施的全过程，让各类交通违法行为面对着一套名副其实的“组合拳”，是有力、有效推进道路交通违法行为大整治工作的重要前提。

二、依法治理，以法治思维引领道路交通违法行为大整治

坚持依法治理，强调加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。[5]自道路交通违法行为大整治工作启动伊始，全市上下就将严格执法、严管严查摆在突出位置，全面遏制道路交通违法行为；被喻为“史上最严交规”——《上海市道路交通管理条例》的修订实施，更是成为上海市道路交通安全治理工作中的重要环节。

2016年3月24日，上海市道路交通违法行为大整治行动首日，市公安局发布《关于加强本市道路交通安全管理的通告》（以下简称《通告》），重点警示机动车“违法停车”“违法占道”“违法变道”、行人“闯红灯”“不走人行横道”以及非机动车“不按规定车道行驶”等十类突出交通违法行为。《通告》强调，驾驶人、行人及其他交通参与人如违反道路交通安全管理，或妨礙民警执行公务的，公安机关将严格依法查处，追究相应的法律责任；相关处罚信息，将依法纳入个人征信系统。同时，公安机关全面加大对违法行为的发现、查处力度，在研判梳理道路交通乱点、堵点的基础上，精确投放街面警力，强化摩托化执勤力量动态巡查执法。大整治工作启动1个月内，全市共查处各类交通违法行为143万余起，同比上升117%；其中查处十类突出交通违法行为123万余起，同比上升137%。[6]市人大常委会会同相关业务部门，结合大整治执法实践，进一步加强立法调研，为修订《上海市道路交通管理条例》提供支撑。

2016年12月，市十四届人大常委会第三十四次会议表决通过了新修订的《上海市道路交通管理条例》（以下简称“新《条例》”）。2017年3月，新《条例》正式实施。此次修订是自该《条例》于1997年制定实施以来，历经1999年、2000年、2001年3次修订后，对内容的又一次全面调整；也是自2004年《中华人民共和国道路交通安全法》实施以来，上海市对《条例》的首次修订。[7]与1997年的《条例》相比，新《条例》中多达85%的条款是新创设的；其新增的20多种违法行为，绝大部分针对的是广大群众反映强烈、亟需解决的交通安全瓶颈问题，不仅使得新《条例》在内容上更好地与《道路交通安全法》等上位法相衔接，而且更加紧密地结合上海超大型城市交通的实际情况，在落实公交优先发展战略、倡导绿色交通理念、完善道路交通基础设施建设、严格车辆和驾驶人的管理以及落实各相关主体法律责任等方面都予以明确和强化。从新《条例》的内容来看，一方面，新《条例》延续了道路交通违法行为大整治工作中“顶格处罚”的特点和要求，确保处罚更具针对性、有效性；另一方面，大整治行动中探索、形成的许多经验做法，如“引导公众积极参与”“推广使用先进技术”等均被纳入到新《条例》中，以立法的形式确保有效措施得以固化为规范要求。

法律法规的严格执行、“史上最严交规”的修订实施，充分展现出上海各级干部和广大群众敢于和善于运用法治思维、法治方式破除瓶颈、解决难题的精神风貌，并以实际行动向全国乃至世界展示这座国际大都市正在努力建设成为法治环境最好的城市之一的积极姿态。

三、综合治理，道路交通违法行为大整治取得实效的关键

“综合治理”是全国各地在社会治理工作实践中长期运用、行之有效的重要方法。在上海市道路交通违法行为大整治这场“补短板”攻坚战中，全面实施综合治理，成为确保“短板”及时消除、保障新《条例》顺利实施的关键所在。

实践中，上海公安机关以深化交通管理勤务机制改革为切入点，在全市划设96个责任区，责任区下设若干责任岗，把交通执法责任落到每块片区、每个岗位、每位民警；健全队所联勤、队社联动机制，交警部门与派出所、网格化综合管理中心等联合开展交通管理各项工作；在全市组建4800余人的交通辅警队伍，投向1100余个路口、路段，协助开展指挥交通、疏导拥堵等工作。在打通警种界限、实行全警种综合执法的基础上，注重整合公安与交通运输、工商、城管、消防等专业力量以及区县、街镇等属地资源，组织运输等行业单位及驾驶员开展交通法规培训、签署责任书和承诺书，并对生产、销售、改（拼）装非标车辆的企业、商店、窝点实行“有证严处、无证取缔”[8]，通过多措并举，形成对道路交通违法行为的高压态势。

在“见违必纠、纠违必处、处罚必严”的同时，公安机关等执法部门还充分借助新技术提升执法效能，“电子警察”“移动鹰眼”“大数据实战应用平台”“交通违法智能识别抓拍系统”等高科技设施设备的运用，延伸了巡查守护“触角”，形成对违法行为的有力震慑。在建设、交通管理等部门和单位的共同努力下，“综合交通补短板”工作也在持续深化，通过实施拥堵节点改善、推进区区对接道路建设以及缩小公交与轨交站点距离、完善非机动车通行网络等配套措施，为全市交通状况进一步改善提供助力。

经过综合治理，在道路交通违法行为大整治工作启动后一年间，上海全市道路交通事故数同比下降23.8%，其中因机动车违反交通信号、超速行驶引发的事故数分别下降65.2%和48.9%；因交通事故死亡和受伤的人数分别下降14.7%和38.0%。调查显示：九成受访群众对大整治成效表示满意。[9]2017年4月25日，即新《条例》实施一个月之际，市文明办等部门公布2017年上海市第一季度交通文明创建综合指数为94.42，继续保持优良水平。[10]正如《人民日报》文章所指出，上海这座超大城市的交通行为正在变得越来越有序，成为有目共睹的重大亮点——“在‘史上最严交规约束下，在随处‘天眼紧盯中，开车不接打手机了，后座乘客也开始自觉系上安全带……”[11]道路交通违法行为大整治这场“攻坚战”，打出了法律法规的权威性，打出了干警队伍的精气神，更是打出了市民群众的满意度和获得感。

四、源头治理，推动全社会法治素养进一步提升

源头治理强调“标本兼治，重在治本”[12]。道路违法行为大整治工作开展以来，上海市道路交通状况的改善立竿见影；与此同时，广大市民守法意识的增强和全社会法治素养的提升，更凸显了大整治行动对于社会治理创新的积极意义。在此过程中，持续深入的社会面宣传教育，是不断提升全社会对大整治行动支持度的重要举措。

在市委、市政府的大力倡导下，道路交通违法行为大整治工作期间，全市上下整合运用各类媒体和宣传资源，营造强大的舆论声势。上海市公安局联合上海广播电视台推出“夜线约见·交通大整治”“东方110·宏飞谈交通”等专题栏目，深度解读、析事明理、以案释法。广大机关干部和公安干警深入社区、学校、企业开展主题宣讲，在出入市境的重要道口发放通告和驾车攻略，在火车站、机场候客室以及部分航班、高铁列车发送专刊，并协调三大电信运营商向全市手机用户累计发送交通文明宣传短信1亿多条。数千名文明交通志愿者走上街头、走进社区，大力开展以“我爱上海文明出行——尊法规、文明行、保畅通”等为主题的文明交通主题宣传活动，在全社会传递自觉尊崇法律法规、积极配合大整治行动的正能量。

与此同时，大整治工作通过对道路交通违法行为的纠偏和处罚，也不断地教育引导广大市民从思想源头上“立规矩、正风气”。公安机关会同各有关部门，坚决摒弃“一阵风”“运动式”的思想，坚持“零容忍”执法、“全覆盖”整治，确保大整治行动只有开始，没有结束，永远都是进行时。

道路交通各方参与者尊法守法意识提高了，自觉遵守交通法规的社会舆论氛围形成了，标志着大整治行动迈入了良性循环的轨道。从这个意义上说，“补短板”，既着眼于补好顽症问题等城市运行管理“短板”，也着力于补齐社会公众法治意识相对薄弱这一思想认识层面的“短板”。

党的十九大对加强和创新社会治理作出了新阐释、提出了新要求。在持续推进包括道路交通违法行为大整治工作在内的各项社会治理创新实践中，上海必将深入贯彻党的十九大精神和习近平总书记指示要求，以科学化、精细化、智能化、法治化管理为抓手，进一步探索符合超大城市特点的社会治理新路，为社会治理工作的内涵丰富和能力提升实践新举措、作出新贡献。

参考文献

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].十八大以来重要文献选编（上）.北京：中央文献出版社，2014：539.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].十八大以来重要文献选编（上）.北京：中央文献出版社，2014：539.

[3]缪国庆.上海交通违法行为大整治巡礼——上海开展道路交通违法行为大整治一年记[J].东方剑，2017，B06：5.

[4]缪国庆.上海交通违法行为大整治巡礼——上海开展道路交通违法行为大整治一年记[J].东方剑，2017，B06：5.

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].十八大以来重要文献选编（上）.北京：中央文献出版社，2014：539.

[6]简工博，吴艺，李辉.在全社会形成交通尊法守法共識[N].解放日报，2017-04-26（3）.

[7]徐岑，王轶桦，王伟.《上海市道路交通管理条例》修订解读[J].交通与运输，2017，2：20.

[8]疏堵结合 依法治理 破解城市道路交通违法突出问题——尊重城市交通发展规律加强道路交通管理工作[J].道路交通管理，2016，7：15.

[9]张弛，蒋迪雯等.上海交通大整治一年间[N].解放日报，2017-03-26（8）.

[10]吴頔.新道交条例实施满1个月交通文明综合指数94.42[N].解放日报，2017-03-26（2）.

[11]刘士安，李泓冰，郝洪.“上海‘一号课题撬动深改”[N].人民日报，2017-05-05（1）.

[12]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].十八大以来重要文献选编（上）.北京：中央文献出版社，2014：539.

作者单位：中共上海市委党史研究室

责任编辑：晏蔚青