地方治理之变

姚成二

上海、江苏、浙江三地围绕“放管服”的行政体制改革，正从长三角向全国扩散。全面深化改革新征程排在“五大新征程”的首位。

2017年11月11日，习近平总书记在亚太经合组织会议讲话中，将全面深化改革新征程排在“五大新征程”的首位。与过去相比，中央为全面深化改革赋予了更为丰富的新内涵。

上下同欲者胜。地方作为落实中央政策的“最后一公里”，全面深化改革如何踏上新征程？新时代地方治理环境与理念将发生哪些新变化？

理念之变：从拼优惠政策到拼服务环境

“鸡蛋里头挑骨头，没事到政府找茬儿。”这在过去让人无法想象的做法，如今在上海浦东成为现实。2017年11月19日，浦东新区线上线下“请您来找茬”意见征询通道开通，让公众眼前一亮。

看似“找茬窗口”捅破了零距离服务的窗户纸，但实际上透出的，正是当下地方治理需要不断创新和加强的广袤天地。从2017十大地方深化改革评选来看，一些深层改变正在悄然发生。

隨着资源、环境的约束趋紧，地方发展已由成本竞争转向营商环境竞争，这就需要更多地运用服务机制来改善软硬件环境。在这方面，上海浦东新区一直走在全国前列。

“只说YES不说NO”是上海浦东新区的窗口服务快速反应机制，实行一线窗口办理人员无否决制度，对不属于本部门事项的，不设路障设路标；对不符合申请条件的，不打回票打清单；对法律法规不明确的，不给否决给路径。

凭借这个机制，浦东一举打破了长期以来备受诟病的政府办事窗口“门难进，脸难看，事难办”现象，便民利企的服务窗口，赢得了群众和企业的广泛点赞。

群众和企业的办事之变，以建立规范制度、改善营商环境提升地方竞争力为目标，抓住“放管服”改革“牛鼻子”，折射出地方政府从“好管”到群众、企业“好用”，以服务意识代替传统行政思维的理念嬗变。

服务是生产力，更是竞争力。2016年3月，义乌增设名为“店小二”的行政部门作为专门的常设机构，旨在深入了解企业发展情况，更高效解决义乌企业所面临的具体问题，以降低企业成本、调整产业结构、弥补产业短板为服务导向，为企业和政府之间的交流搭桥建梁。

义乌“店小二”模式的创新之处在于主动转型，做好“服务员”，当好“店小二”，服务“货郎担”。目的是为企业提供全方位服务，为营商创造服务最优、效率最高、成本最低的最佳环境。

经济环境发展变化对政府服务提出了更高要求。义乌首创“店小二”迎合了新常态背景下的经济发展和服务供给侧改革的需要，这既是对自身职能重新定位的结果，也是服务型政府建设的深化性标志，由此将地方政府“服务”的职能突出且提升到一个全新的高度。

义乌的改革与新发展理念不谋而合。从政府主导发展到当好“店小二”的根本性转变，与十九大提出要转变政府职能，建设人民满意的服务型政府的改革目标相一致。

方式之变：从“群众跑路”到“数据跑腿”

2017年，“不见面”成为江苏改革的一个高频词。4月27日，一张颇具标志性的营业执照在南京市栖霞区诞生，这是全国首份“不见面”审批的营业执照。今后，“不见面”是原则，“见一面”是例外。

所谓“不见面”，就是基于信息化和大数据，依据标准化行政梳理公布“不见面审批服务”事项，建立“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”审批服务模式。截至2017年10月31日，江苏省市县三级政务服务事项98%实现了网上办理。

短短半年时间内，“不见面”改革就能取得如此大的效果，大数据技术的应用无疑是其成功的重要秘诀。新技术的不断涌现为地方治理创新，提供了更加丰富的治理手段，成为地方治理的新型利器。

过去，“百姓办事多跑路”问题难以化解，技术层面的原因在于部门数据信息“孤岛现象”。一方面是地方网络建设各自为政，重复建设，结构不合理；另一方面是数据资源开发利用滞后，技术标准和内容展现形式不同，互联互通不畅，共享程度低。这在全国普遍存在。

鉴于此，江苏从顶层设计开始，将“不见面审批”的技术和制度层面进行统一规范，完成了技术、门户、客户端、认证流通等“一致性”。同时，加大政务信息系统整合共享力度，形成统一的政务信息共享交换渠道，在省市县三级政府实现政府权力清单全覆盖。在这个模式中，跑断腿、磨破嘴，打不完的电话，盖不完的公章……都将成为过去式。

为突破部门数据壁垒这一“老大难”问题，浙江于2017年5月实施全国首个省级公共数据和电子政务政府规章，并逐步完善省市县三级全覆盖的公共数据交换平台。在数据库建设方面，基本完成数据归集；在数据共享方面，已开放57个省级单位3600项数据共享权限。

用“数据跑腿”打破部门“信息孤岛”“数据烟囱”，根除“奇葩证明”“折返跑”等疑难杂症，真正让百姓不跑腿，这已成为地方政府改进政务服务的共识。

“最多跑一次”事项的业务流，实质上都是数据流；跨部门的业务协同，重要基础是数据共享。未来改革所遇到的难点、痛点、堵点，也将越来越集中到数据层面。

2017年10月，国务院办公厅对第四次大督查发现的地方典型经验做法给予表扬，在深化“放管服”改革方面，除了江苏“不见面”审批服务上榜以外，浙江推进“最多跑一次”改革同样位列其中。

理念转变带来的是治理手段与方式的调整，大数据时代给社会治理提出了新机遇和新挑战，这些都在刷新着地方政府的治理方式。

制度之变：从供给导向到需求导向

梳理地方深化改革的路径，不难发现地方治理改革创新的脉络是一项系统工程，即从系统化、集成化走向制度化、常态化的政府治理机制。这源于背后的多股力量。

从宏观层面看，社会主要矛盾的变化对政府在行政制度供给上提出了新的更高要求。简政放权、放管结合、优化服务的改革理念已经深入人心，过去自上而下、供给导向的行政制度逻辑，现在需要更多地考虑基层的需求和实际情况。

从2017十大地方深化改革评选榜单来看，一些地方的改革创新实践开始突破天花板，并由“点”到“面”，从“样本”到“标本”，在全国复制推广开来，它们与顶层设计产生了良性互动，形成了上下合力。对推动整个行政体制改革，包括区域治理体系建设和治理能力提升具有长远、深刻的意义。

从区域竞争来看，在新的治理环境与理念下，原有的治理环境、激励机制已不在，以往的治理思路与手段难以奏效。地方政府面对促进经济社会发展的巨大压力，政府机构和行政体制改革创新逐渐成为新一轮区域竞争的重点领域。

环顾长三角，江苏办事不见面，浙江最多跑一次，义乌“店小二”、上海“只说YES不说NO”、“找茬”专窗做得有声有色，它们以政府理念之变带来了治理手段与方式之变，进而在激烈的区域竞争中，营造了新优势。如今，上海、江苏、浙江三地围绕“放管服”的行政体制改革，正从长三角向全国扩散。

从地方经济社会发展的内在逻辑来看，越是经济发达的地区，往往越是最先自我革命。发轫于浙江的“最多跑一次”改革就是典型。作为市场化程度最高的省份之一，浙江历来重视深化行政体制改革。

早在1999年，浙江就率先在全国开展行政审批制度改革，到2002年、2003年第二、第三轮行政审批制度改革，整合提升迈向1.0版本。再到2013年第四轮行政审批制度改革，发起“四张清单一张网”建设，进入简政放权2.0版本。2016年底开展的“最多跑一次”改革，标志着迈向政府改革的3.0版本。

在这个连续的改革进程中，经济社会的不断发展，需要上层建筑的不断革新，浙江通过对行政体制中的障碍和桎梏“开刀”，以政府改革的“减法”“除法”换取了市场与社会活力的“加法”“乘法”，更撬动了经济社会各方面改革。