加拿大国家公园发展的启示

文/加拿大国家公园培训团

一、加拿大国家公园与保护区的基本情况

加拿大自1885年建立第一个国家公园——班芙国家公园以来，目前共有47 个国家公园和保护区，总面积超过45 万km2，约占其国土面积的4.5%。加拿大的国家公园一方面积极保护其丰富多彩的自然遗产，另一方面则为当代人及子孙后代提供了解、鉴赏和享用自然的机会。

（一）加拿大国家公园的建立与发展

在国际自然保护联盟（IUCN)的界定中，国家公园是根据相关法律建立的以保护生物多样性的环境、地质结构及水资源等自然综合体的核心区域，属自然保护区中的一类。1911年加拿大议会通过了《领地森林保护区和公园法案》将不同类型的保护地置于统一的行政系统中管理，公园中只允许极少量的开发活动。1930年《国家公园法案》中，国家公园被赋予了双重使命，既为加拿大人民使用，又必须保持自然不受破坏。公园内禁止采矿，只允许出于公园管理目的的有限的木材采伐。该法案明确了国会作为国家公园创立、撤销和扩张的最终批准机构。1930年至1970年期间国家公园发展相对停滞，没有建立新公园，已有公园在一定程度上也受到了破坏，边界大幅度变动。1970年国家公园管理局实施了国家公园体系规划并第一次将生态多样性包含在公园的管理理念中。1985年起国家公园加速发展，新建了五个国家公园并首次修订了1930年颁布的《国家公园法案》，修订后的法案明确提出自然资源保护作为公园的首要宗旨，以保持公园的生态完整性。1998年国会通过了《加拿大国家公园管理局法案》，受加拿大遗产局管辖的加拿大国家公园署被加拿大国家公园管理局所取代。1999年4月，加拿大国家公园管理局的机构地位以立法的形式得以确立，由环境和气候变化部负责并成为一个正式的政府部门，行政地位得到了大幅提高，法案进一步授命公园管理局重视保护生态完整性。

（二）加拿大国家公园的管理机构设置与职能

加拿大公园管理局采用北美垂直式管理，该组织隶属于环境和气候变化部，总部在首都渥太华，下辖保护地建立和保护、原住民事务和文化遗产、战略政策与投资、对外关系和访客体验、运营部门等5 个主要司局，分别由司长负责管理。国家公园的使命是保护和展示加拿大具有全国重要代表性的自然和文化遗产，并以能保证生态和纪念完整性的方式，增进公众的认知、理解和享受。管理局的首要工作是适时地履行加拿大经济行动计划，同时确保财务诚信，增强国民和游客与所管理的保护地的联系，促进保护地生态和遗迹的完整性，继续建立和扩大国家公园和国家海洋保护区以及指定的国家历史遗址。

（三）班芙国家公园的基本情况

班芙国家公园建于1885年，是加拿大第一个国家公园，也是著名的避暑胜地。它位于阿尔伯塔省西南部，与不列颠哥伦比亚省交界的落基山东麓。公园占地6641km2，内有冰峰、冰河、冰原、冰川湖和高山草原、温泉等景观，其奇峰秀水，居北美大陆之冠。园内主要植被有山地针叶林、亚高山针叶林和花旗松、白云杉、云杉等。公园北部是贾斯伯国家公园。西面毗邻优鹤国家公园，南面与库特尼国家公园相邻，卡纳纳斯基斯镇位于其东南方。公园内主要的商业区为班芙镇，它作为“加拿大落基山脉自然公园群”的一部分，与其它加拿大落基山脉的国家和省立公园一起被列入世界遗产名录中。目前，年游客量超过了400 万人次。

加拿大班芙国家公园

二、加拿大国家公园和保护区管理的主要做法与经验

加拿大公园管理局自1911年成立以来，已为其建立国家公园和国家海洋保护区、推进加拿大国家公园的生态完整性、增进加拿大国民与国家公园的联系、改善旅客体验等方面积累了丰富的经验，许多做法值得学习与借鉴。

（一）岗位设置科学，管理团队专业。

加拿大公园管理局的管理目标是保护、教育和观赏，尽量保护其原生态，造福下一代。主要措施有四个：一是通过迁移非本土物种，野化放归本土物种，建设迁徙廊道，修复本土生物多样性。二是修复或复制自然过程，通过修复野生动物和鱼类的迁移走廊、有目的焚烧森林重新引入野火。三是通过游客教育降低负面影响，通过区域警告、区域封闭、道路或轨道的季节性旅游限制，改变人类利用模式，降低人类利用造成的影响。四是通过垃圾、果树、食肉动物、家畜管理，减少野生动物引诱物，比如特制防熊的垃圾桶设置等。

加拿大国家公园局特别重视对国家公园及保护区管理岗位的设置，每个岗位都很重要，也很精简。国家公园管理局拥有5600 多名员工，平均每个员工管理着80多平方公里的保护地，85%的员工分布在首都以外的450 个社区，工作人员包括：生态学家、考古学家、历史学家、规划师等专业人才。国家公园统一着装，各个公园以不同LOGO 标识加以区别。各个公园的管理规范有序，实行标准化操作。

（二）注重游客体验，实行寓教于乐。

加拿大国家公园特别注重公众教育，提升游客体验。一是加大基础设施投资，改善旅游设施。积极主动做好野营营地维修、停车场修复、步行道路安全、道路和涵洞维修、警示标记、信息化基础设施等建设。二是制定并落实安全管理措施，从防火安全、游客安全、车辆安全、人与动物安全距离入手，确保游客的安全。三是强化警示，加强巡护，及时排除安全隐患。四是独具特色的游客体验中心，重游憩体验，重科普教育。五是严格客流量控制，做好客流量控制与疏导，统一运输车辆，严禁车辆在公路上乱停，严禁外部车辆营运，确保出色的游客体验。六是特别注重自然状态下的学习体验，通过开放式亲近自然的游憩科普教育，取得良好的教育效果。七是文明礼让，无论是过马路还是在公路上，国民都能严守交通法规，交通秩序良好顺畅。八是注重引导公众提高生态环保意识，重视从少年儿童开始培养他们尊重自然、热爱自然的生态文明素质。九是积极开展科研监测、遥感监测，及时发现存在的问题并加以修复。

（三）严格保护传承，造福后代子孙。

一是注重对原住民文化的保留与传承，在UBC 大学校园、斯坦利公园等地随处可见印第安图腾标志，各种保护历史文化遗迹和野生动物花鸟鱼虫的图书繁多。二是在游客中心均有展示化石保护的研究成果、在高速休息区也有化石保护宣传栏。三是注重林区伐木历史文化遗迹的保护，所有的公园都保持着原生状态，尽量排除人为因素的介入与影响。四是尊重原住民，尊重印第安人的权利，对原住民实行完全的自治管理。开发规划时，所有项目必须与原住民探讨，且经济价值不列入开发评估，对不愿搬迁的原住民每月给予2000 加币的生活补助，原住民子女实行免费教育。

（四）科学开发利用，旅游带动保护。

班芙国家公园严格保护着97%的原始自然区域，开发利用区域控制在3%的红线范围内。大保护小开发理念贯穿始终，开发的景观游览范围小而精，规划设计合理，步道简洁大方，且与自然景观和谐。国家公园的运行与保护经费25%来自公园的收入。据统计国家公园与保护区每年接待2200 万游客，为加拿大的经济贡献GDP33 亿加元，创造39959 就业机会。随着访客量的剧增，管理部门调整了保护红线，辟出两个传统居民区进行统一规划，建设入口旅游特色小镇，解决了访客接待问题，又防止了破坏性建设，还增加了原住民与公园的收入，弥补了保护资金的缺口。公园管理部门认为，只有让国民进入国家公园，了解与认识国家公园的美好，才能唤醒国民保护的意识与愿望，达到世代传承的目的。

（五）建立评估机制，及时纠错纠偏。

保持和恢复生态系统完整性是加拿大国家公园管理的核心，班芙等国家公园生态系统被持续监控，以确保生态系统的健康演替，并指导管理部门的行动。加拿大国家公园建立了“年度国家公园报告→10年周期公园管理计划→主动管理和恢复→生态监控”的循环体系。根据预先确定的管理目标进行结果测量，判断是否成功。国家公园成立生态监控项目，长期监测跟踪生态系统健康变化，以指标和测量结果为基础，监控公园生态健康情况以及管理行动是否有效，确定目标是否达到，条件是否达到，跟着每个问题的变化，科学研究，在规定的时间内（以2年和10年为周期）提出政策的意见和建议，马上对发现的问题进行整改，找出弱项，强化措施，以达到符合国家和议会要求，保证公园的健康运行。

（六）注重物种保护，区域点片相连。

除了将国家公园作为本国最重要保护区，加拿大还有国家野生动物保护区和加拿大候鸟保护区等，但规模和影响都远小于国家公园，只是其管理体制与国家公园类似。例如加拿大落基山国家公园群（park complex）由班芙等4 个国家公园、3 个省立公园组成。每个保护地都有自己的重点保护对象与目标，但又不是割裂的，它们通过特殊的廊道或者其他方式点片呼应，从而形成一个大区域、比较完整的生态系统。国家公园管理局每年邀请专家对濒危物种进行安全评估，修改濒危物种名录，各保护单位根据评估结果制定保护规划，强化保护措施，为保护动物修筑高速地下通道、地上廊桥或者高速高压阻隔带，有效地保护了野生动物的繁衍与生存。

三、意见与建议

“绿水青山就是金山银山”，自中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》以来，建立国家公园体制，构建以国家公园为代表的自然保护地体系的保护模式更加明确。武夷山国家公园试点区被列入全国首批十个试点单位，这是中央对福建省保护成果的肯定，也是交给我们的一项全新的重要任务，意见与建议如下：

（一）提倡保护优先，维护生态完整。

加拿大国家公园管理局始终把保护放在第一位，一切工作围绕着保护效果提升而展开，在十年规划中确立保护目标，不断提升保护地在国土面积中的比重，远期目标是与国际指标17%接轨。通过跟踪监测和绩效评估及时修正保护措施，形成了一套有效的管理制度与办法。同时提出整体保护的理念，让各类保护地有机地联系起来，形成较为完整的稳定的生态系统，从而实现以国家公园为主体统领各类保护地的模式。福建省现有自然保护区93 处、国家湿地公园8 处、省级以上森林公园156 处、风景名胜区54 处、水利风景区85 处、地质公园23 处，以及星罗棋布的各类种质资源保护区和自然保护小区，分布零散，各自为政，有限的资金与保护资源被分散消耗。小而散的局面亟待改善，尤其为受行政区域管辖的限制而人为割裂的情况更需解决。只有大面积的保护地才能有效地保护野生动物的栖息与种群延续。建设以国家公园为主体，实现整体保护、系统保护具有国家代表性的大面积生态系统的任务刻不容缓。武夷山国家公园试点区积极探索与江西省武夷山国家级自然保护区整合的意义尤为重大。

（二）科学规划产业，适度发展旅游。

加拿大国家公园拿出3%的土地用于开发旅游，实行严格的规划和建设管控的做法，不仅解决了国民日益增长的对生态产品的美好诉求与保护的矛盾，而且促进了国民对保护对象的认知，杜绝了滥建乱建的现象，以小开发换大保护，解决原住民的生活出路，也弥补了保护资金不足的问题。按照加拿大国家公园管理的实践经验来看，适度发展特色产业与旅游有助于保护效果的提升，客观上一方面因为他们的保护观念深入人心，国民保护意识强、素质高；另一方面加拿大地广人稀，访客量有限，环境容量可以有效地加以控制。如果我国的保护区实行普惠政策发展生态旅游，在管控上需要投入更多的人力物力成本。在班芙地区发展生态旅游后，大部分原住民有了工作岗位，土特产也有了销路，实现了共赢。因此，打造入口特色小镇，适度发展旅游，实现产业升级是解决保护与发展矛盾的有效途径。在对待原住民的政策上，我们也有许多可以反思的地方，保护是为了长远的可持续发展，把自然与文化遗产留给子孙万代，但生存是第一需要，如果没有财政的有力支持，没有为原住民谋求更好的出路，避开我们面临的实际困难谈保护，这种保护是没有根基的。

（三）重视生态教育，提升保护意识。

国家公园属于全民共享资源，加拿大全国有3800 多万人口，进入国家公园的人数高达2200 多万。保护意识的建立从娃娃抓起，加拿大规定18 岁以下的学生进入国家公园免费，UBC 大学试验林场有专门为学生开辟的各类野外实践课堂。每个公园都有入园教育场所，配备专业教育专员，生态教育贯穿整个过程。游客接待中心也是入园教育中心，各种精致的展板、专栏、标本、模型，不仅展示了公园的基本情况，回顾公园的发展历史，而且形象生动地展示地质变迁、物种进化等相关证据，生态教育在潜移默化中、在寓教于乐中。我们应当借鉴加拿大的成熟经验，充分发挥现有的宣教中心作用，增加游憩体验功能。宣教中心要贴近公众，互动性要强，不求大而全，要小而精。利用新媒体、新技术，让生态教育走进课堂、走进人们的生活，持之以恒地做好这项工作，提升全民的保护意识，培养一代具有环保意识的新国民，在这方面我们还有很长的路要走，任重而道远。

国家公园培训

（四）加强科研监测，实行动态管理。

加拿大国家公园管理局在对生态系统调查、重要物种监测后，列出各区域细化的保护需求和游客的风险来源，对应于保护需求和风险来源，给出了极其细致的利用负面清单，这不仅有针对基于环境影响评价项目的，也有针对游客的，他们重视发挥科研机构和人员的作用，同时注重与社区和非政府组织的沟通，对拟开展保护建设和修复区域，在实施保护和生态修复前通常要开展长期的、翔实的前期调查工作，摸清区域历史、现状及面临的威胁因素等，而后设定具体可行的保护恢复目标，编制详细的实施规划，项目实施过程和实施后，加强监测调查，并建立空间可视化的信息集成，分析和评估模型系统。目前福建省自然保护区的科研监测水平相对较弱，一般只有气象、水文、空气质量等数据的变化监测，对野生动物的监测只停留在红外相机拍摄水平，GPS 定位观测与种群动态监测基本空白，在今后的建设与管理中要尽快补足短板，争取早日与国际接轨。

（五）强化依法保护，完善法律支撑。

从加拿大国家公园的发展经验看，法律支撑是国家公园健康发展的重要保障。按照《建立国家公园体制总体方案》要求，国家公园要进行最严格的保护，最严格的保护是最严格地按照科学方法来保护，按照科学方法来保护就需要有科学的理念、规则和制度。这样才能在权、钱等制度的保障下加强保护，在社区支持下共抓大保护。要达成最严格保护的目标就必须要有法律护航，就福建省目前执行的《中华人民共和国自然保护区条例》是1994年10月9日发布，1994年12月1日起实施的，已有二十多年的历史，2017年10月7日进行了修改。1995年2月24日公布施行的《福建省森林和野生动物类型自然保护区管理条例》，2017年11月24日也通过了修改，同样属于补丁性质，与以国家公园为主体的统一高效的保护地管理模式还有很大的距离。福建省2018年3月1日颁布实施的《武夷山国家公园条例（试行）》对管理体制、规划建设、资源保护、利用管理、社会参与和法律责任等做出了规定，在法律保障上先行一步，但武夷山国家公园目前还只是国家公园体制试点区，仍不是真正意义的国家公园，在具体运行过程中还需要修改和完善。

（六）建设专业队伍，提高保护效率。

加拿大国家公园管理的经验告诉我们，提升管理机构与管理团队的整体素质，科学配置队伍，需要一大批专业的、充满激情的、热爱野生动植物保护的国家公园和自然保护区管理团队。由于大部分自然保护区地处偏远，工作生活条件艰苦，很多专业人才不愿来，来了留不住。专业人才特别是高端人才紧缺，是所有保护区面临的问题，如何出台优惠政策，引进专业人才；如何创造优厚条件，吸引高端人才；让人才进得来、留得下，是各级政府与管理部门应该认真考虑的问题。加拿大国家公园的管理方法与技术手段值得我们学习和借鉴。建议财政增加投入，进一步完善保护基础设施建设，采用先进装备，提升保护科技含量，尽快走科技治园的道路。同时建议统一国家公园与自然保护区管理人员着装，树立自然保护地管理队伍的良好形象，提高执法的权威与庄严。