土地利用总体规划调整完善中如何实现耕地保护分析

李 遇 方

(山西省大同市土地勘测规划站，山西 大同 037008)

笔者通过对多年实际工作经验的总结和对耕地保护问题的研究思考，结合正在开展的各级土地利用总体规划调整完善工作，以及国家近期出台的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中办发[2017]4号)文件精神，以大同市为例，初步探索在土地利用总体规划调整方案中加强耕地保护措施，严格落实上级下达的保护目标。

1 现行规划中耕地保护存在的问题

现行规划对各县区分解下达的耕地保有量和基本农田保护任务是基于土地利用变更调查的数据上进行的，随着二次土地调查成果的发布实施，各县区间变化较大。其中：浑源县、左云县和灵丘县2015年耕地面积小于规划下达耕地保有量面积，分别减少3 040.19 hm2,735.65 hm2和461.06 hm2。

根据我市2015年耕地质量更新成果，我市耕地质量等别为10等～14等，整体偏低，远低于国家加权平均等9.96等，急需各级政府通过各种渠道加大资金投入，切实提升耕地利用等别，增加粮食产能及农民收入。

为落实生态文明建设的要求，大于25°以上的坡耕地将全部退耕还林还草，园林草地等生态用地需严格保护，生态退耕还林任务每年分解下达。

耕地后备资源匮乏。随着我市建设占用、自然灾害损毁和人为乱占滥用等，特别是工业化、城镇化的快速推进，导致人均耕地递减速度加快。根据2016年地籍变更数据库结果及最新后备资源调查结果显示，2016年我市未利用地总面积545 929.53 hm2，其中宜耕后备资源面积为8 351.47 hm2，占未利用地面积比例为1.53%；耕地后备资源的匮乏，增加了耕地总量动态平衡的压力，使得土地供需矛盾日益加剧，人地关系日趋紧张。

2 耕地现状情况

耕地：面积为376 193.36 hm2，占农用地面积的49.0%。其中，水田79.2 hm2，水浇地96 384.36 hm2,旱地279 732.31 hm2，依次占耕地面积的0.02%,25.58%和74.4%。耕地主要分布在阳高县、天镇县、浑源县、大同县、灵丘县等地。其中：耕地面积阳高县最多(67 927.78 hm2)，其次为天镇县(48 719.31 hm2)，浑源县和大同县耕地面积分别位居全市第三(46 083.54 hm2)和第四(44 285.03 hm2)，灵丘县、左云县、广灵县和新荣区的耕地面积依次减少，南郊区耕地面积最少，仅为24 682.9 hm2。

3 规划调整耕地保护措施

3.1 规划与现状相统一，确定落实耕地保有量

按照“实有耕地面积基本稳定、耕地数量质量并重”以及“保护优先、应保尽保”的原则，综合考虑各县(区)耕地后备资源潜力、耕地易地补充情况，把优质耕地和经土地整治的耕地优先保护起来，合理确定各地耕地保有量。到2020年，全市耕地保有量目标不少于364 706.67 hm2，比原规划耕地保有量减少426 hm2。规划基本农田保护面积不少于310 173.52 hm2。

本次调整增加的县(区)是南郊区、阳高县和大同县，较现行规划分别增加500 hm2,5 257 hm2,2 177.07 hm2；调减的县(区)是新荣区、天镇县、广灵县、灵丘县、浑源县和左云县，分别减少600 hm2,600 hm2,140 hm2,1 500 hm2,3 420 hm2,2 176.67 hm2。

3.2 统筹兼顾生态与经济发展，确保完成生态建设退耕任务

落实生态文明建设要求，统筹安排生产、生活、生态用地，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线(简称“三线”划定)。除按照要求实施退耕或建设占用外均予以保护；结合国家生态退耕计划，因地制宜安排好生态退耕地。本次安排全市生态退耕面积1 773.33 hm2。其中，左云县648.3 hm2、灵丘县642.24 hm2、天镇县161.11 hm2、广灵县68.87 hm2、阳高县66.55 hm2、浑源县36.54 hm2，这6个县是全市25°以上的坡耕地面积较大、采煤(矿)沉陷区分布较多的区域，是省市进行生态建设，特别是生态退耕还林、还草的重点区域。

3.3 加强专项规划编制，实现耕地总量动态平衡

加快编制《大同市土地整治规划(2016年—2020年)》，把国家制定的“藏粮于地、藏粮于技”和节约优先战略落实到实处，在综合评价上轮规划实施的效果的基础上，以省级土地整治规划分解给我市的各项指标任务为底线，全面完成“十三五”农用地整理和高标准农田建设任务，提高粮食生产能力；以消纳建设用地空间为导向，通过城乡增减挂钩、工矿废弃地复垦等土地新机制大力实施城乡散乱、闲置、低效等建设用地整理，实现我市美丽宜居乡村建设和推进新型城镇化发展；以脱贫摘帽为要求，大力推进天镇县等6个国定贫困县土地综合整治，全力支持脱贫攻坚；以保护“大同蓝、大同绿、大同青”为前提，大力推进采煤沉陷区和“两河”流域生态治理修复，促进土地资源永续利用；坚持保护优先，因地制宜，实施山水林田湖五位一体生态保护和修复工程。

3.4 推进耕作层剥离，提升补充耕地质量

在县乡级土地利用总体规划中，一是要规划好取土区，以乡镇为单位，分析城市建设、重大项目建设等非农业建设占用耕地数量并落实好布局，制定取土区的近期和中远期规划；二是要规划好堆土区，明确土地开发整理、矿产开发、城市储备地块等具体位置，确定堆放点的辐射范围，注意防止水土流失等；三是规划好覆土区，结合土地开发整理、中低产田改造、新农村建设、矿山复垦等项目，剥离的耕作层优先用于新造耕地质量建设，确保补充耕地质量得到提升。

3.5 建立有效的保障措施

建立健全耕地保护制度，完善规划实施的体制机制，夯实规划基础数据，确保土地利用总体规划及土地整治专项规划目标合理、有序、全面实现。采取法律、经济、行政、科技等综合手段，切实推进我市土地整治重大工程实施见效，从而推进大同市“三农”工作迈上新台阶，进一步增强土地资源支撑全市经济社会跨越发展的能力。

参考文献：

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