依法治国背景下民族地区法治化建设探析

沙 莉

我国是一个统一的多民族国家。习近平总书记在2014年中央民族工作会议上强调，多民族是我国的一大特色，也是我国发展的一大有利因素。多民族的大一统，各民族的多元一体，是老祖宗留给我们的一笔重要财富，也是我们国家的一个重要优势［1］。搞好民族地区的法治化建设，对于维护民族团结和实现各民族共同繁荣，建设社会主义和谐社会，实现民族复兴的中国梦具有重要意义。在全面依法治国的背景下，笔者对我国民族地区法治建设现状及其成因进行分析，提出民族地区法治化建设的对策。

一、民族地区法治化建设现状及其成因分析

第一，民族地区法治化建设的物质基础薄弱，思想观念相对滞后。法律与经济具有紧密的联系关系，现代法治的产生离不开市场经济。市场经济是伴随着经济发展到一定阶段和程度，权利义务关系摆脱了传统经济的人身依附关系，在商品交换中逐渐形成契约关系和自由平等观念的基础上建立和发展的。市场经济是法治形成的物质基础，自由、平等、契约和交换等对法治的产生和发展起着决定性作用。

我国民族地区多位于长江、黄河的源头地区或祖国边陲，自然条件较为恶劣、地理环境相对封闭，给当地民众的生产和生活造成了不便和困难。尤其是民族地区长期以小农经济和自然经济为主导，受传统观念、市场参与和竞争意识不强等多种因素的影响，市场机制还不能充分发挥其应有的作用。自然资源匮乏、自然环境恶劣、商品经济不发达、市场机制不完善，使得民族地区经济发展相对落后，整体贫困和个体贫困都较为突出。按照国家目前的贫困标准计算，农村还有5 000多万贫困人口，而且有93.10%的贫困人口集中在民族地区和“老、少、边、穷”的农村地区，是全面建成小康社会的关键短板［2］。经济得不到充分的发展，就不能有较多的物质积累，也不能为法治建设在内的其他社会建设提供坚实的物质保障。

第二，民族地区传统礼法和宗教观念影响根深蒂固，民众缺乏对现代独立法治的信仰。作为市场经济的内在特性，自由平等是法治理念的核心价值观之一，是推动法治国家建设的强大动力。市场经济主体享有人身、财产和契约自由，通过确保法律地位平等来进行等价交换、自由竞争，这些都是法治社会的内在价值。其含义包括科学精神、人权思想、公民意识、权利义务等要素，特别是理性意识对推动法治社会的形成具有重要作用。这些要素使得民众能够客观地认识自然和社会的发展规律，把主观任意性缩小到最低程度；清楚地认识自己的主体地位，意识到自己是作为一个有独立意识、地位、人格的政治权利主体参与政治生活；尊重自己和他人的人权，正确行使权利和恰当地履行义务。这些社会意识的理性化为市场经济的建立和民主政治的发展提供了意识基础，促进了法治国家的形成。

我国历史上就是一个自然经济和宗法制度占主导地位的国家，为克服工业化程度低、抵御自然灾害的能力不强等困难，统治阶级通过礼法教化促使基层社会以家庭为单位形成较强的凝聚力来抵挡风险，进而形成了不同领域的传统礼法制度。在这些礼法制度中体现了专制主义、人治思想和迷信、偏执、愚忠等非理性的社会意识，经过几千年的历史沉淀至今仍在我国基层社会发挥着重要的规范作用，具有极强的民族性、本土性和特质性，与现代法治所要求的平等性、独立性、科学性等特点存在一定的差别。

除此之外，在我国民族地区具有信仰宗教的人口比例大、宗教意识和观念比较强、宗教氛围浓郁等突出特点。宗教规范在民族地区的社会生活和精神文化领域具有较强的权威性和广泛的普适性。宗教礼法经过长期实践已经内化为民众的生活习俗，成为他们人生观、价值观的一部分，有些规范甚至成为了他们的传统法律观念。许多人习惯性地遵从教法原则、民俗规约、传统道德规范等非正式制度，以国家制定法为主的法律制度和规范尚未在民众的心中生根，现代法治的崇法精神也未成为他们的信仰追求。

第三，民族地区的立法宏观性强，缺乏具体操作性，更新速度缓慢，不利于法治的进一步发展。从1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）确立民族区域自治制度至1984年《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）颁布，再到2015年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》颁布实施10周年，民族地区在“遵从宪法及民族区域自治相关法律规定的前提下，结合本地政治、经济、文化等方面的特征，对宪法等宏观性法律进行适度变通”的基础上，出台了若干民族区域自治条例和单行条例［3］，但这些民族法律法规的原则性强、缺乏具体操作性，没有充分考虑不同地区特殊的民族、宗教等因素，更没有将民族地区的实际问题和法律文化传统进行本土化的融合和转化，所制定的法律法规就很难在民族地区得到很好的贯彻执行。由于民族区域自治权得不到真正落实，因此，也不能取得处理民族事务、解决民族问题的良好效果。

与之相适应，民族地区法律法规的修订和完善也较为缓慢，与社会现实的贴合度和适应度还有待提高。改革开放以来，我国经济社会的发展日新月异，调整社会关系的法律法规也基本建立，形成了具有中国特色的社会主义法律体系。但在民族地区含有民族因素、突出民族特色、紧跟时代前进步伐的法律法规和制度的制定与完善没有得到足够的重视，与经济社会发展存在一定的距离。比如，自党的十八大以来，在大力发展民族地区经济的同时，就应当运用法律手段促进经济发展方式的转变，加强民族地区的生态环境保护；“一带一路”倡议的落实使沿线的民族地区、各民族之间的交往日趋频繁，其生活方式、风俗习惯、宗教信仰、价值观念等相互交织和碰撞，涉及民族因素的矛盾和纠纷也呈现出易发高发态势，就会出现不同国家制定的法律与双边条约、多边条约之间的冲突，这就需要制定和完善相关的法律法规和采取切实的治理措施，以使法治建设的动态运行在民族地区更加科学合理。

二、民族地区法治化建设的努力方向和实践路径

民族地区的法治化建设既是全面依法治国的必然要求，也是实现国家长治久安和民族复兴的根本保障，更是民族地区实现法治现代化并融入历史发展洪流的必然抉择［4］。但是，由于大多数民族地区跨越了一定的社会发展阶段直接进入了社会主义社会，经济社会发展相对落后且不平衡，加之民族、文化、信仰、社会发展的多样性，给这些地区的法治化建设带来了很大挑战。笔者认为，针对以上民族地区的法治化建设现状和形成原因，应从以下几个方面进一步加强民族地区的法治化建设。

第一，全面深化改革，加快完善社会主义市场经济体制，促进民族地区经济发展。经济基础决定上层建筑。党的十八届三中全会作出了“全面深化改革、加快发展社会主义市场经济”的决定，党的十九大报告提出：“实施区域协调发展战略、乡村振兴战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局。”［5］民族地区应在党中央系列扶持政策的支持下，加大经济体制改革力度，深入推进市场经济发展，确保市场在资源配置中发挥决定性作用。地方政府不仅要着力保持宏观经济稳定、维护市场秩序、加强公共服务、发展适合本地区种植条件或区位优势的产业和特色经济，还要积极鼓励少数民族群众因地制宜，结合自身优势、特长，依据市场需要发展各种民族产业：既要为当地传统行业，如西部畜牧业、民族特色食品、手工业制品加工等增加现代元素，以优品质、扩规模、创品牌、拓市场为重点，进行产品结构调整，提升民族特色产品的市场占有率，也要结合实际，激发创业创新活力，引导和协助民众开创和举办全新产业，如特色民族旅游业、田园综合体项目、农村电子商务消费等，形成可持续发展的民族品牌产品的新供给，打造满足个性化、多样化消费需求的新市场［6］。以此为依托创造物质财富，增加民众收入，为法治建设奠定良好的物质基础。通过引领、鼓励等措施，让少数民族群众参与到以商品交换为特征的市场经济中，让市场经济的契约、自由、公平、诚信等意识潜移默化地进入民族地区的社会生活中，使少数民族群众的价值观和行为方式受到市场经济发展的影响，通过大量且具体的贸易等活动使他们融入国家经济发展、社会建设的大环境，并与其他民族的民众形成利益链，为民族地区的法治化建设提供良好的社会环境。

第二，在一元法治的前提下，通过立法“本土化”，加强民族地区立法，完善民族地区法制。“立法是实现法律价值和树立法律权威的起点，立法的广度和深度，表明了法律所涉及或渗透的范围及其对社会发展和改革的调控能力。”［7］笔者认为，首先全国人民代表大会常务委员会应尽快制定与《民族区域自治法》相配套的、突出民族特色的民族地区单行法，如“民族地区经济发展促进法”“民族地区少数民族教育促进法”“西部大开发生态环境保护法”等，以此完善民族地区不同社会领域的相关法律法规，使基本法和单行法有机结合。其次，民族地区立法机关应在国家法治的统一下，以《宪法》《民族区域自治法》为依据，根据各少数民族不同的人文风俗、传统文化的实际情况，突出民族性和地域性，制定、修改和完善当地的自治条例和单行条例；并充分行使民族区域自治变通与补充权，将民族性的“宗法”规范和散落于民间的良性习惯法进行系统梳理，制定具有鲜明特点的民族习惯法，形成中国特色社会主义民族法制体系，真正保障和落实民族区域自治权。

如前所述，国家“西部大开发”战略和“一带一路”倡议的落实，为辐射区内民族地区的发展提供了机遇，也带来了巨大的挑战。民族地区应当根据经济社会发展需求，并结合本地的实际，对很多急需立法保护的社会关系，如有关当地经济发展的配套性法规、非物质文化遗产的立法保护、民族生态环境的法律保护等，制定和完善有关法律法规。在国际交往中，要积极推动和签订国际贸易和投资协定，避免和消除贸易和金融等领域的法律冲突。

第三，加大法治宣传力度，弥补民族法治教育缺位，增强民族地区民众的社会主义法治意识。法治作为与人治相对立的概念，要求全社会认同和服从法律，当然该法律必须首先是“良法”。因此，除了科学制定彰显社会价值、符合时代发展趋势的“良法”外，更强调社会成员具备符合现代法治要求的法治意识。法治意识是践行法治的坚实基础，人们法治意识的强弱直接影响依法治国的成效，也是国家法治化进程的内在驱动力和根本基石［8］。由于我国的法治建设选择了“政府推进型”发展模式，其主体和主要动力源是国家和政府，民众符合市场经济的现代法治意识尚未完全形成，在民族地区又有宗教信仰、民族规约、传统观念的现实影响，群众的知法、守法、用法、信法的意识还比较淡薄，这些都是影响法治建设的重要因素。

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”因此，要培育民族地区民众的法治意识，树立对法律的信仰，为法治化建设提供强大的思想基础和深厚的社会基础。习近平总书记指出：“只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固。要增强各族群众的法律意识，懂得法律面前人人平等，谁都没有超越法律的特权。”［9］在民族地区，首先要加大教育投入，因为教育是培育法治意识最根本的途径。要改善教育条件和设施，普及基础教育，着力培养少数民族优秀人才，弥补民族法治教育的缺位；要对执法人员进行定期的法治教育和业务培训，进一步增强基层执法人员的法治意识、责任意识和提高他们的专业技能。其次，要加大法治宣传力度，以宣传教育促进法治进程。德国社会学家萨维尼认为，法律体现着民族精神，法律就像语言、风俗一样，具有民族性，它随着民族的成长而成长、民族的壮大而壮大，当这个民族丧失其个性时，这个民族的法也就趋于消逝。因此，弘扬社会主义法治精神有利于民族精神的继承和发展［10］。在当前环境下，要运用各种媒体在少数民族地区进行法治宣传，提高民众对法治的认同度和增强自觉接受性，要开拓新途径、采用多种形式，尤其要结合当地民众易于接受和切合当地生活习惯的方式进行普法宣传。例如，以“马背上的法庭”为代表的基层巡回法庭进行的开庭审理，不仅方便了民众就地运用法律解决纠纷，而且对所在辖区的民众进行了生动、直观的普法教育；请寺院的宗教人士在宗教节日集会时适时进行民族宗教法律法规的宣讲，对信教群众进行法治教育；还可运用现代新兴媒体技术和手段，通过网络、视频、微信等，以案说法、图文并茂，通俗易懂地进行法治宣传，不断提高宣传效果，努力营造法治社会的浓厚氛围。通过这些宣传教育方式切实转变民众的思想观念，进一步解放思想，树立与现代法治相适应的法律信仰，形成社会主义法治意识，从而促进民族地区的法治化进程。

第四，转变执法思维，提高民族地区治理的法治化水平，推进民族地区的社会治理现代化。公正是法治的生命。只有司法公正才能引领社会公正，司法不公则会对社会产生负面影响。培根说过：“一次不公的司法裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。”在法治化建设中，首先要完善司法体制，确保司法机关依法独立行使审判权和检察权，加强对司法活动的监督，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。其次，要加大对民族地区基层司法建设的投入，吸引优秀人才充实司法队伍，组织开展对司法工作人员的业务培训，弥补专业人才不足的短板。再次，要鼓励司法人员深入到民众之中，了解民众的生活习惯、民族习俗，在具体的个案中要具有灵活性，若发生民族习惯法和国家制定法之间的冲突，在遵守《宪法》基本原则的前提下，寻求二者之间的平衡，妥善处理冲突，兼顾法律效果和社会效果，使习惯法和制定法产生良性互动，进而处理好各族人民之间的利益关系。鉴于民族地区民众对宗教规约、民族习惯法的长期依赖和认同，可在民族地区引导建立多元纠纷解决机制。例如，在涉及国家和公共利益的纠纷时，应适用国家制定法；涉及到民族纠纷以及轻微的刑事案件，在法治统一的原则下，可以适用民族习惯法处理；在涉及家庭成员的婚姻、继承和邻里之间的民事纠纷中，还可在自愿的基础上，由有威望的长辈或者宗教人士作为人民调解员进行调解。这样不仅能克服诉讼成本高、耗费时间长的弊端，还能发挥宗教规约有利于社会的规范作用，引导民众正确认识法律和宗教的不同作用，理性处理民族关系和宗教事务，从而维护民族团结，促进社会和谐。

第五，加强民族地区的法治监督，提高法治化水平，维护公平正义。在民族地区法治化建设进程中，立法是前提，执法是途径，监督是关键。从本质上说，法治就是通过建立和完善法律和制度，对社会秩序和社会利益予以调整，并防止公权的异化，提高公权运作的公信力［11］。因此，在立法和执法之外，还应完善法治监督体系。法律监督既是捍卫宪法和法律尊严、保障法律在民族地区有效实施的有力武器，也是保障民族自治地区依法行使自治权的有力武器［12］。要把国家监督和社会监督、外部监督和内部监督紧密结合起来，完善国家监督体系，建立健全问责、追责制度，督促基层政府及其公职人员坚持依法执政，既向人民负责，又接受人民的监督，促进基层政府善治有为；要加大反腐败工作的力度，保障人民群众参与司法，推进对案件审理的公开化，构建开放、透明、公正、便民的阳光司法机制，赢得民众的认同；要积极发挥媒体监督、群众监督等社会监督的辅助性作用，支持和鼓励民众参与对执法活动的正当监督、提出建议和意见，充分发挥他们的监督作用，确保执法部门依法办事、公正办事，保障公权在法律规定的范围内运转，提高工作效率和质量，维护社会公平正义，促进民族地区法治化建设的有序进行。

三、结语

全面依法治国和实现“法治中国”的目标必然要求全民参与，民族地区的法治化建设当然不能“缺席”。但在新的历史时期，“民族特点和民族差异将长期存在”［13］，这是民族地区在进行法治化建设时必须要面对的现实问题。因此，我们应当更加关注民族地区的法治化建设，在国家法治统一的前提下，根据各少数民族的历史、文化、宗教信仰、民族习俗等特点，对民族地区的法治化建设情况进行深入研究，采取切实有效的法治化建设措施，努力使现代法治与本土文化传统有机结合，开创具有中国特色、符合民族地区社会发展实际的社会主义法治化建设道路，实现各民族平等、团结、和谐与共同进步，共同努力建设法治中国。