深化环境治理 检察机关如何作为

□ 最高人民检察院 刘 艺

我国环境治理已经从由行政主导的单一管理模式向各方主体参与的共治共享环境治理模式发展。党的十九大报告中明确提出了“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众参与的环境治理体系”。司法机关在环境治理体系中发挥的作用也值得关注。2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议修改了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，正式明确了检察机关提起公益诉讼机制，充分说明检察机关可以在公益保护领域发挥司法治理的作用。

一、开展公益诉讼试点两年来，检察机关在深化环境治理中发挥积极作用

2015年7月，全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作。检察机关在两年公益诉讼试点工作中，突出加强对生态环境和资源领域的保护。

截至2017年6月，试点地区检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6527件，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷；督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促1700余家违法企业进行整改。

检察机关提起公益诉讼成为促进生态文明建设的有效手段，丰富了生态司法保护的途径和内容。

内蒙古自治区检察机关在保护生态屏障专项监督活动中，督促行政机关恢复草原植被2000多公顷，补种各类被毁林木1300多株，一些长期非法开垦草原、非法采矿、采砂等行为得到了有效遏制。

广东省汕头市检察院诉郭松全等4人污染土壤民事公益诉讼案件中，当地非法酸洗作业利润高、违法成本极低，即使被追究刑事责任，其刑期也较短、罚金也较少，远远不足以弥补酸洗作业给生态环境造成的损害。法院一审判处开展酸洗作业造成土壤污染的违法行为人连带赔偿环境损害损失532万余元，用于土壤修复治理，让污染者在承担刑事责任的同时，对污染造成的损失承担侵权责任、提高其违法成本，既有效弥补经济损失，也对潜在的环境破坏者予以有力警示。内蒙古自治区检察机关在保护北疆生态屏障专项监督活动中，督促行政机关恢复草原植被2000多公顷，补种各类被毁林木1300多株，一些长期非法开垦草原、非法采矿、采砂等行为得到了有效遏制。

二、在共享共治背景下，检察机关发挥法律监督的核心保障作用

社会公共利益的保护是一个系统工程，不仅需要行政机关、审判机关、检察机关通过行使各自的职权进行保护，也需要公民、法人、社会组织等社会主体的积极参与，才能取得更好的保护效果。在这些不同主体构成的保护体系中，检察机关作为国家专门的法律监督机关，立足法律监督职能，通过检察建议、公告、提起公益诉讼等多种履职方式，与各类主体衔接配合，发挥法律监督的核心保障作用。

在民事公益诉讼中，履行诉前程序，告知法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼，是检察机关提起公益诉讼的必经程序。《民事诉讼法》第五十五条第二款规定“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”从立法原文上，我们可以看出，相较于其他享有民事公益诉权的主体而言，检察机关提起诉讼的序位排在最后，是保护公益的最后一道防线。重点还是发挥社会组织保护公益的主要作用，检察机关只发挥补充、辅助、兜底的功效。即检察机关只有在没有适格主体或者适格主体不起诉的情况下，才提起民事公益诉讼。因此，设置诉前程序的本意，并非让检察机关的诉权侵占其他诉讼主体的诉权，而是确保检察机关提起诉讼的前提必须是在没有其他诉讼主体提起诉讼的情况下。

在行政公益诉讼中，检察机关提起公益诉讼试点，可以充分发挥检察机关的法律监督职能作用，健全对国家利益和社会公共利益保护的法律制度。

一是弥补行政公益诉讼的主体缺位。全国人大常委会的授权决定，填补了行政诉讼法中缺少行政公益诉讼制度的空白，为检察机关充分发挥法律监督职能作用，加强对国家利益和社会公共利益的保护，提供了直接的法律依据。通过公益诉讼试点，行政机关、审判机关和检察机关，这三类重要的国家治理主体有机联系在一起，通过监督、协调、配合，形成了保护公益的强大合力。

在全国首例行政公益诉讼中，山东省庆云县检察院针对环保部门监管不力，致使某污水处理厂在未通过环保设施竣工验收情况下，长期违法生产造成环境污染的行为，提起行政公益诉讼，法院判决确认庆云县环保局行政行为违法，并责令其依法履职，宣判后污染企业被责令停产，对其他不依法履职的行政机关和污染生产企业也起到震慑作用。

二是督促行政机关依法行政、严格执法。检察机关在行政公益诉讼诉前程序中，通过检察建议督促行政机关依法履行保护公益职责，增强了行政机关依法行政的主动性、积极性，而对不予整改的行政机关提起行政公益诉讼，进一步强化了诉前程序的督促效果。

三是提升行政执法效力和司法公信力。有些行政相对人不履行法定义务，甚至抗拒行政机关处罚，严重侵害社会正常管理秩序。检察机关通过公益诉讼介入后，很多行政相对人主动履行义务。如武汉市洪山区青菱湖从2007年开始，一直存在违法围网围栏养殖，造成湖泊污染行为，严重破坏了青菱湖水体环境。当地行政主管部门虽多次监管，但由于这一问题属历史遗留问题，实施阻力较大。检察机关对行政主管部门起诉后，相关违法行为人主动配合行政执法，积极整改，目前整个青菱湖长达34万多米的围栏围网全部被拆除，投肥投饵养殖现象完全杜绝，影响当地生态环境和社会稳定的不利因素得到有效化解。

总之，检察机关在行政公益诉讼中，是充分尊重行政机关执法权限的。我国《环境保护法》明确环境保护主管部门是环境保护的首要责任主体。环境行政机关拥有环境执法权力和专业的环境执法力量，检察机关在环境治理体系中发挥的是补充执法功效。只有当环境执法机关无法通过监管手段保护环境时，检察机关才能借助公益诉讼制度发挥环境保护和监管的职责。

三、下一步检察机关在深化环境治理中重点发力的领域

（一）组织京津冀及周边省份建立协作机制、开展公益诉讼专项监督活动

当前，跨地区合作已成为推进公益诉讼工作的有效手段，比如，广东、吉林的“南北论坛”，江苏、山东的“江山论坛”，等等。为充分发挥检察机关保护公益的作用，服务和保障京津冀协同发展、雄安新区规划建设，最高检民事行政检察厅拟推动建立以京津冀三省级院为主、周边相关省份为辅的地区合作机制。联合开展一次专项监督活动，力争利用3个月的时间做到：集中收集一批案件线索，集中制发一批诉前检察建议，集中提起一批诉讼案件，集中进行宣传报道，有效打击京津冀地区污染环境特别是大气污染违法行为，为促进京津冀地区环境和生态做出贡献，也为全国其他地方办理此类案件做出表率。

（二）进一步加大力度办理固体废物污染案件

《固体废物污染环境防治法》将固体废物分为工业固体废物、城市生活垃圾和危险废物三大类，并分别规定了专门的防治制度。在刑事领域，检察机关通过审查逮捕、公诉等职能的履行，对因固体废物而涉嫌刑事犯罪的违法行为人进行惩处。然而，实践证明只剥夺违法行为人的人身自由，而不让其承担环境公益受损的民事责任，还不是以发挥环境刑罚惩罚的威慑作用。

针对尚未构成犯罪的行为或者虽经刑事处理但公益损害仍未得到弥补的行为，如果没有相关社会组织提起诉讼，检察机关可以通过单独提起民事公益诉讼，或者一并提起刑事附带民事公益诉讼，将能促使受损公益进一步得到弥补。

在行政领域，有关行政机关在固体废物污染防治方面承担了一系列职责，如果行政机关存在不依法行使职权的情形，对固体废物污染导致的公共利益受损的监管责任没有履行到位，检察机关应当通过行政公益诉讼的方式督促行政机关依法履职，也可以通过提起行政附带民事公益诉讼，在监督行政机关是否依法履行职责的同时，一并追究环境侵权行为人的民事责任，发挥司法治理的功效。

2015年7月1日至2017年6月，各试点检察院共向人民法院提起公益诉讼案件中，涉及固体废物污染环境的案件共115件，占生态环境与资源类案件的15%左右。检察机关办理固体废弃物污染案件，实现了对违法堆放占地面积2200余亩共1100余万吨各类生活垃圾的督促清除与处理；督促回收和清理生产类固体废物210余万吨，其中危险废物6万余吨，取得了较好的社会治理成效。我们将继续加大力度办理固体废弃物污染案件，还原绿水青山，最大程度维护国家利益和社会公益利益。

生态环境关系人民福祉、关乎民族未来，检察机关在公益诉讼工作中，要切实增强责任感和使命感，突出对生态环境和资源领域的保护。检察机关提起公益诉讼已成为促进生态文明建设的有效手段，丰富了生态司法保护的途径和内容，构筑了行政、民事、刑事“三位一体”的保护格局。