完善生态环境损害赔偿制度全面促进生态文明建设

□ 西北政法大学 李永宁 重庆大学 秦 鹏 北京华盛坤泰环境科技股份有限公司 司 军

我国生态环境损害赔偿制度主要由《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）以及七个试点省分别的《实施方案》两部分构成。深入研究这些方案，结合了解到的试点省的一些实施情况，我们认为我国生态环境损害赔偿制度在适用范围、磋商制度、评估及资金管理等八个方面还存在一些问题，需要进一步完善。

一、我国生态环境损害赔偿制度存在的主要问题

1.生态环境损害赔偿制度的适用范围不够周延。（1）《试点方案》适用范围的第1项为“较大及以上”突发环境事件。“较大”以下的突发环境事件被排除在适用范围之外；“较大”的认定标准与生态环境损害不存在直接的关联性。（2）《试点方案》适用范围的第2项为“重点生态功能区、禁止开发区”，除此之外的其他生态环境功能区被排除在了适用范围之外，这种限定明显不科学。

2.诉前磋商制度关键内容缺失。（1）磋商所达成的赔偿协议的内容和效力不明确。为明确赔偿协议效力，试点地方大都额外增加了司法确认程序；（2）磋商的时间期限未加限制，容易造成磋商拖延并影响生态环境修复；（3）磋商期间的损害防治义务未明确，存在边磋商边损害的风险；（4）磋商过程缺乏专家参与性规定。以上内容缺失将严重影响磋商的开展、磋商过程的公正性以及磋商协议的充分落实。

3.损害赔偿具体范围存在漏项。（1）生态环境损害的监测、生态环境损害赔偿磋商以及生态环境损害赔偿诉讼等过程中产生的费用未被明确纳入赔偿范围；（2）生态环境修复措施以及修复过程中可能产生的二次损害的预防与消除费用也未被考虑。这些赔偿漏项的存在对生态环境损害赔偿制度适用的效率以及赔偿的充分性可能造成消极影响。

4.生态环境损害赔偿诉讼规则欠缺。（1）生态环境损害赔偿案件的诉讼管辖无规可依，特别是对横跨多地的损害赔偿诉讼的地域管辖未做规定；（2）缺少赔偿责任认定、划分和承担的可操作性规定；（3）相关证据提交及其证明力均未做规定；（4）与环境民事公益诉讼重合时该如何处理等诉讼问题均不明确。生态环境损害赔偿诉讼实施比较困难。

5.生态环境损害鉴定评估制度不完善。（1）缺乏关于鉴定评估基准、鉴定评估机构、鉴定评估规则等方面的规定；（2）缺乏鉴定评估结果在生态环境损害赔偿诉讼中证明力的规定；（3）环保部推荐的第一、二批环境损害赔偿鉴定机构均为环保部门直属单位，未引进民间鉴定机构并形成监督竞争机制。难以保证鉴定的中立性、客观性和公正性。

6.生态环境损害赔偿资金的管理规定缺乏。（1）损害赔偿资金来源、性质、日常使用以及监管等制度内容均未明确；（2）赔偿资金的归口部门、确保专款专用的机制、资金使用效果的评价与追责等不明确；（3）紧急状况下的资金拨付机制也不明确。以上管理性规定的缺陷将导致生态环境损害赔偿资金的合理使用无章可循。

作为生态环境损害赔偿制度改革的试点，贵州于2017年初开出了一份生态环境损害赔偿司法确认书。一家企业因为非法处理污泥渣污染环境，被贵州省环保厅索赔900多万元，用于被损害地区的生态修复工作。图为贵州生态乡镇。

7.生态环境损害赔偿过程中的公众参与和信息公开制度过于简化。（1）《试点方案》仅规定“鼓励公众参与”，并未将公众参与作为公众的一项权利予以确认；（2）公众参与和信息公开的具体环节及内容、参与的主体类型、参与和公开的具体程序与方式、参与权与信息获取权的救济等内容均告缺失；（3）不公开损害赔偿相关信息的责任也不明确。生态环境损害赔偿的民主化与科学化途径不畅。

8.缺少全国性的生态环境损害赔偿基金。（1）全国性生态环境损害赔偿信息与典型案件收集、分析，以及损害赔偿工作指导，缺少最顶层、整体性、灵活性的资金支持；（2）对部分资金不足的社会组织提起的生态环境损害赔偿公益诉讼，没有资金支持的正常渠道；（3）缺少赔偿资金不足时的社会分担机制；（4）对于无明确赔偿义务人以及历史上发生的生态环境损害事件的调查、鉴定评估，甚至索赔也没有充分的资金支持渠道。

二、完善生态环境损害赔偿制度，全面促进生态文明建设的对策建议

1.应将除人身、财产损害之外的所有生态环境损害全部纳入生态环境损害赔偿制度的适用范围。具体应将《试点方案》中的三项扩展为以下九项：（1）发生突发环境事件，对生态环境造成较大损害的；（2）在省级以上人民政府依法划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染或生态破坏事件的；（3）在县级以上人民政府依法划定的集中式饮用水水源地发生环境污染或生态破坏事件的；（4）对特定区域内省级以上重点保护动植物物种造成重大破坏的；（5）严重影响区域生物多样性的；（6）对国有或集体特定范围以内耕地、林地、草原、林木资源等造成重大破坏的；（7）发生环境污染或者生态破坏事件，致使具有重要生态功能的湿地发生自然状态的明显改变，湿地生态特征明显退化的；（8）发生海洋生态环境损害事件，依据海洋环境保护法等法律应予赔偿的；（9）发生其他造成除人身与个人、集体财产损害之外的严重生态环境事件的。

2.应强化磋商的专家参与并明确磋商协议的法律效力。具体包括以下内容：（1）经磋商达成的生态环境损害赔偿协议应当包含当事人、生态环境损害事实、评估鉴定结果、修复方案、履行责任的方式与期限等内容。协议依法应当赋予强制执行力；（2）磋商期限。为了防止磋商被恶意拖延，影响生态环境修复，应当为磋商设定最长期限；逾期达不成协议的，赔偿权利人应当立即行使诉权；（3）磋商达成前的防治义务。为避免因磋商导致受损生态环境错失最佳修复时机，以及为了预防损害的进一步扩大，应当为赔偿权利人设定针对受损生态环境的及时防治义务。此项义务不得因磋商权的发动和行使而被免除。因义务履行所花费用，应由赔偿义务人承担；（4）专家参与保障机制。专家参与磋商的目的在于为磋商工作的开展提供专业支持、合法性保证并监督磋商的公正性。因此，建议磋商应当吸收法律及环保等方面的专家参与。参与的内容应当包括：磋商方案的制定、磋商会谈、协议达成等。

3.合理增加生态环境损害赔偿的具体范围。以下11项费用应当被确定为生态环境损害赔偿的具体范围：（1）生态环境损害监测费用；（2）控制、减轻、清除生态环境损害后果的各项处置措施费用；（3）前项处置措施产生的次级生态环境损害消除及赔偿费用；（4）生态环境修复费用；（5）生态环境修复期间的监测费用；（6）生态环境修复期间服务功能的损失；（7）生态环境功能永久性损害造成的损失；（8）因确定生态环境损害的性质、范围、程度而支出的调查、评估、鉴定与咨询等费用；（9）生态环境损害赔偿诉讼中的律师费、执行费以及其他必要费用；（10）生态环境损害赔偿磋商过程中的必要费用；（11）其他必要费用。

4.从实体和程序两个方面完善生态环境损害赔偿的诉讼规则。实体方面的诉讼规则应当包含：（1）归责原则与举证责任。建议生态环境损害赔偿适用严格责任原则。赔偿权利人仅需负担初步证明责任，即只要证明损害与被告特定行为之间具有因果关系，赔偿责任即告成立。（2）责任承担。主要有两种情形：当存在修复可能性时，应当以修复性责任为主；当无修复可能性时，应当以金钱赔偿性责任为主，但总体上应当以修复责任为主。另外，考虑到损害赔偿数额过大，应当允许赔偿义务人分期赔付相关损失。

程序方面的诉讼规则应当包含：（1）案件管辖。鉴于生态环境损害案件影响较大，建议一审案件由损害行为发生地、损害结果地或者赔偿义务人所在地中级以上人民法院管辖；（2）诉前救济。对正在发生的生态环境损害，为避免损害扩大，应当允许申请诉前禁令、诉前财产保全、诉前证据保全等措施；（3）证据规则。应当规定具备资质的相关鉴定、咨询、评估机构所出具的监测数据、鉴定、评估报告以及咨询意见等，经过开庭质证，均可作为认定生态环境损害责任的有效证据；（4）与环境民事公益诉讼之间的衔接。可以有三种设置思路：一是赋予生态环境损害赔偿权利人优先起诉权。二是赋予生态环境损害赔偿权利人与公益诉讼主体同等的诉权，即哪方先行起诉，则另一方诉权即不能行使。三是根据《民事诉讼法司法解释》的相关规定以合并审理的方式使二诉权同时实现。最终如何设置，必须有明确规定。

5.从基准、机构、人才等方面完善生态环境损害鉴定评估制度。应当包括：（1）建立生态环境损害鉴定评估技术与标准体系。相关技术和标准的设置应当有利于基线确定、因果关系的判断以及损害赔偿数额的认定；（2）生态环境损害鉴定评估机构的设立、运营与扶助。应明确鉴定评估机构的设立条件、运营资质与规则，并对鉴定评估机构的设立和运营提供必要扶助；（3）鉴定评估专家库的建立。明确入库专家的学科领域、遴选条件与申请程序以及专家库的具体运作方式和机制；（4）建议在中国生态文明研究与促进会设立全国性的民间生态环境损害赔偿鉴定评估机构，利用该机构的优势地位和全国性影响力，在生态环境损害赔偿鉴定领域推进形成监督和竞争机制，确保建立起科学、公正、中立的鉴定评估规则体系。

6.构建生态环境损害赔偿资金的日常管理与紧急拨付制度。具体制度包括：（1）资金来源。赔偿义务人缴付的生态环境损害修复费用以及其他前期费用、生态环境损害无法修复时缴付的赔偿款项、社会捐赠的生态环境损害修复资金、财政拨款与补助等生态环境损害赔偿金；（2）资金用途。各项资金专项用于生态环境损害修复的，应当专款专用。无专项用途的，应用于与生态环境保护密切相关的用途；（3）资金的管理、使用与监督。各项资金应当纳入省级财政进行预算管理，遵循预算法等财政法律、法规所规定的资金使用程序进行使用、监管和追责。（4）紧急拨付制度则是指生态环境治理与修复急需资金的便捷拨付与监管性规则，应当着重从拨付情形、拨付方式与途径、监管与责任追究三个方面进行相应规则的设计。

在生态环境损害赔偿制度改革的试点重庆市，有两家公司因通过暗管向长江偷排未经处理的废水，被法院判决赔偿生态环境修复费用1441.6776万元，并在省级及以上媒体公开致歉。图为长江巫峡。

7.健全生态环境损害赔偿公众参与和信息公开的实施机制。应当包括：（1）应明确公众参与的领域。考虑将生态环境修复方案的制作、执行与赔偿磋商设定为公众可以参与的领域；（2）分类确定参与公众的主体类型与具体方式，并设置合理的公众参与程序；（3）明确参与主体所发表意见的法律效力；（4）建议将生态环境损害监测数据，鉴定、评估报告，磋商方案，磋商协议，生效判决，生态环境修复评估情况以及生态环境损害赔偿资金收缴、管理与运用情况，评估鉴定专家库等明确列入信息公开范围；（5）设置合理、便捷的信息获取程序与公开发布方式；（6）明确公众参与权与信息获取权受损时的救济途径。

8.依托“中国生态文明研究与促进会”，成立“中国生态环境损害赔偿基金”及其管理委员会。具体思路为：（1）在“中国生态文明研究与促进会”内部设立“中国生态环境损害赔偿基金管理委员会”，作为其分支机构，并报民政部备案；（2）鼓励社会主体向基金捐赠创始资金；（3）国家财政向该基金拨付适当数量创始基金以及年度生态环境损害赔偿资金；（4）基金主要运用于六个方面：一是为生态环境损害赔偿研究提供资金支持，二是建立全国性生态环境损害赔偿资料和信息系统；三是遴选和建立生态环境损害赔偿鉴定评估专家库；四是资助地方生态环境损害赔偿磋商与诉讼；五是资助部分环保公益组织提起生态环境损害赔偿公益诉讼；六是资助跨区域乃至全国范围内的生态环境保护活动与项目。