基于公众参与释放官员复出过程压力对问责官员复出过程的要求探索

李舒敏

摘 要：本文认为，污点官员复出的原因是社会公德在污点官员复出中缺位，导致复出程序无法释放公众压力，程序刚性过大，过程脆弱。将社会问责引入官员复出的过程中，提升公众意见作用在官员复出过程中的作用，促进“污点”官员复出的公平公正。

关键词：污点官员；复出；问责

一、研究背景

学术界对问责官员的研究主要集中在两个方面。一是研究当前官员复出制度，强调对官员复出机制的建立，完善行政问责制度。毛朝辉认为官员问责制度的问题在于官员复出的程序问题。复出程序上的合法性需要弥合程序正义，实现程序正义的途径在广度和深度上需要进一步加强和深化。黄凤兰认为，官员复出缺乏一定的法律支撑，现有的法律对于官员复出的内容并没有进行足够明晰的规定，官员复出的法律还存在很多模糊地带，官员复出还需要很多法制化的建设来完善。二是分析官员复出现状并厘清复出失范原因，提出针对性政策建议。王凯伟，曾小珍认为，目前我国干部问责的范围和力度都显著加强，并且问责途径也呈现多元化趋势，但是仍然有许多问题需要进一步完善。梁栋、郑曙村认为，问题官员复出的速度暴露了我国目前在官员问责和复出机制上仍然存在问题，特别是复出机制失范强化了公众对政府的不信任感，需要从加强制度建设的方面完善我国官员干部问责问题。

当前研究主要强调要建立完善的立法机制，但是并没有将官员自身原因、社会因素、行业因素进行整合考量。本文运用公务员道德三角的分析模式，对官员复出和问责的过程进行回顾，在分析官员失范原因的基础上，提出完善官员道德三角的制约，需要将社会公众意见纳入官员复出的过程中。

二、公务员道德三角

公务员与国家之间的法律关系要求其不仅代表国家和政府，并且还要承担国家职责履行公共义务。张松业认为：“行政道德就是行政人员的职业道德。政府职业道德就是政府公职人员，在行使公共权力和从事公务活动的过程中，通过内在的行政道德，理性地调节个人与个人之间、个人与国家之间、个人与社会之间多种利益关系的职业行为规范。”个人道德观、社会公德观和行业标准成为评判公务员独特的道德标准。公务员道德依附于公务员行使的权力之上，形成“道德三角”，是权力的最主要约束。

本文将个人道德观界定为源自公务员的主观认识，是与生俱来的道德人格和个人教育、社会经历等因素影响下形成的个人道德观，主要是产生自我的道德划线，将私利和公利区别开来，起到自我约束的作用。行业标准界定为公务员行业所制定的相关法律规章制度，其是自然社会分工的结果，是官员必须要遵守的职业规范，是官员整体必须遵守的特殊界限。社会公德观指一种社会整体的意识形态和社会公德要求。区别于行业标准的技术性，社会公德是将官员放置于社会中，强调了官员个体在社会大众中的典范作用。

公务员正确的道德观来自于“道德三角”的稳定结构，是个人道德、社会公德、行业标准三者共同作用的结果。公务员多重身份所处的利益群体之间和公务员个人利益和公共利益之间存在不可避免的矛盾和冲突。在公务员公职利益和公务员个人利益相冲突时，表面上来看是个人道德首先对公务员形成制约，当个人道德制约失效时，则是社会公德和行业标准的制约。实质上，三者制约是共同作用相互影响，个人道德观的形成过程本身就受到了社会公德和行业标准的影响，社会公德观在受到行业标准的影响时还需要个人的吸收和反馈，行业标准以强制力的形象作为警戒线对公务员产生影响。

三、“道德三角”贯穿官员问责与复出

问责程序启动后，社会公德和个人道德及行业标准之间会形成強关系相互影响，以社会舆论为代表的社会各界形成社会公德压力对问责过程进行监督，行业标准体现法律公正性，依法问责官员，官员的个人道德引导官员不避责，承担官员的责任和义务。三者的强关系呈三角状态稳定，问责整体辐射作用较好，对国家治吏、治理均有正面的作用。

官员复出过程中，原来起到最大抑制作用的行业标准，此时其中的复出条款成为官员复出的最主要依据，信息不对称导致社会公德压力缺失，复出过程迅速低调，加剧了社会民众对官员复出的信息缺失。当官员复出程序完成后，信息传播才抵达社会民众终端，降低了社会公德对复出过程的监督和异体问责的可能性。非官方渠道披露的复出信息增加了信息失真程度，导致公众同官员之间的不理解。

复出过程本是可以问责和调节的柔性程序，具有一定的变化空间，能够吸收异体问责的总体情绪，释放复出压力。但是当公众介入是在复出之后，这时已经硬化的问责程序缺少变动空间，异体介入的压力无法释放，最终可能导致问题激化，问责程序失范，官员失去再次就职的机会。

从整体过程来看，法律的强制力保证了官员的问责、复出过程都具有法律的正当性，而单纯依靠法律正当性并不能保证复出的程序就是正当的并且合理的，程序的正当性和合理性的界定应该交由社会公众来操作，由社会公德的衡量标杆来评判。当整个过程由社会公德、个人道德、行业标准三者都发挥作用，形成行政强关系时，过程显现出正当性和合理性。当道德三角缺失某一主体时，丧失稳定结构，官德的道德体系结构出现偏差。当社会公德缺位时，官员可能会出现“理性无知”的行为，忽视公共利益的要求。

四、社会公德的强化趋势

单纯强调官员的道德他律或是自律，都是片面的。强调道德他律会造成行政组织陷于出现“代理转换”问题，官员从个人的自主行动转换为实现他人愿望而行动的状态，成为他人的代理人。当“代理转换”完成时，个体的自主性丧失，服从变成第一位，组织权威最大化，认为一切行为方式都是上级的选择，丧失对自己的行为结果的道德责任感和抵制组织的错误决策的动力。人的理性是有限的，面临的问题是未知的，官员的道德成长也无法监控。面对“道德困境”，无法保证个人的修养和职业水准能够做出合乎道德的行为，官员所具有的自主裁量权不是由官员的道德自主性就能保证的。

公共公德的内化，能够使程序内外部“气压”一致。目前的官员复出机制外部压力过大，程序内部和外部相互沟通的渠道过少，信息交换匮乏。当内部压强低，外部压力过大时，内部结构会被压缩成一个更加紧实的团体，恶化内外部压力过大的状况，内部还可能会形成和外部高压相互抗衡的内部高压结构，破坏已有的民主、有效的结构，解决的途径是增大受力面积或是增加“通气”的渠道。增加受力面积要求问责过程更加公开化，透明化，增加通气“渠道”要求问责过程增加相互沟通的渠道。社会公德内化，要求从法律上将社会公德标准化，回应从问责过程内部回应外部需要，释放程序压力。

五、社会道德内化要求社会问责的参与

法律的规范离不开监督的实施，单纯的法律规范容易形成“一纸空文”，官员的机会主义行动难以被察觉，法律的实效需要有恰当的监督者，只有当法律和监督双管齐下，才能最大程度地发挥社会的力量，形成有效的官员道德规范体系，

官员权力的制约依靠两种途径：一是通过国家权力之间的分权和制衡来制约行政权，即以公权制约公权；二是通过赋予充分的公民权利来抵制行政权的侵害和滥用，即以私权制约公权，集中个人权利制衡国家权利。从目前的状况来看，以公权制约公权并没有取得很好的效果。民主思想的引入，将我国原有模糊的代理人集体意识重新唤起，社会公德的力量增强，打破了原有“政府的归政府”的惯性思维，公众成为独立于公权之外的社会问责力量。

目前，社会问责的认可和落实之间的空间尚待弥合。虽然我国宪法和法律都确认了公众社会问责的权力，但缺乏相应的具体制度和机制来落实。例如，《国家关于特大安全事故行政责任追究的规定》第2条规定，个人有权向上级人民政府或政府部门举报地方政府或政府部门不履行安全监管职能或者不按照规定履行责任的情况，但除此之外并没有对公民问责的程序、步骤给予明确而详细的规定。未来我们还需要继续加强公民参与的力度，促进官员复出的公平公正。

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