推动生态环境经济制度体系的建设

李志青

2018年伊始，生态环境保护领域的重要政策和举措频出，从1月1日开始执行的环保税法、生态环境损害赔偿制度、洋垃圾进口禁令等，一直到出台“史上最严”的海洋生态环境保护新政，包括明令禁止渤海湾的围填海等，在这些政策和举措中，可以明显发现一个趋势，那就是生态环境保护的方向开始逐步从行政命令性的强制措施转向以建立行为主体经济激励的市场性制度框架转变，由此构建出一个具有现代经济体系意义上的生态环境保护“天罗地网”，笔者认为，其中的最重要意义在于，我国将真正地开启并推动生态环境经济制度体系的建设。

什么是生态环境经济制度体系

生态环境经济制度体系是指在集成各种环境经济政策手段和工具的基础上，形成一整套将市场经济体系与生态环境保护相融合的制度框架，主要包括有环保的公共财政政策、环保的产业政策、绿色金融政策、各种资源环境产权交易的政策以及绿色信息公开、信用评价等配套政策。在这些政策工具中，部分是可以延用西方国家经验的，而大多数则都需要根据我国的国情加以创新才能落地。建设生态环境经济制度体系的最大价值是通过整合这些政策工具手段，在现代化的治理体系下来实现环境与经济之间的平衡关系。

为什么要建设生态环境经济制度体系

生态环境经济制度体系建设的重点是从“制度供给”上来破解长期以来造成“环境与经济”失衡关系的难点和痛点，主要包括产权不清晰造成的“公地悲剧”，污染外部性导致的市场失灵，政府不当计划带来的资源和环境浪费等。我们的分析发现，造成环境与经济失衡的根本原因在于各种体制机制下的资源环境价格扭曲，从而造成资源在经济中的严重错配。就此而言，建设生态环境经济制度体系的重点并不在于直接干预和调整资源配置的结果，而是要重在改变配置资源的手段，也就是制度。

以最近国家有关部门对海南的环保督察结果为例，督察报告指出“一些市县重经济发展、轻环境保护，热衷于搞‘短平快的速效政绩工程，财政过分依赖房地产，房地产企业指到哪儿，政府规划跟到哪儿，鼓了钱袋、毁了生态，一些自然保护区、优质自然岸线、生态脆弱山体遭受破坏，成了当地生态环境难以抚平的伤痛。”表面上看，海南部分市县开发房地产只是一个审批权限和违规审批的问题，但其本质是这些市县并未真正地摆脱高度依赖“资源环境”投入的经济增长模式，更加重要的是，这些市县也并未真正建立一个由市场来“有效”配置资源和要素的制度环境（所谓“有效”是指基于外部成本内部化上的选择和配置自由）。

另外，具体到近期出台的海洋生态环境保护新政，其中制定10个“一律”和3个“强化”，其关键也正是通过建设生态环境经济制度体系，来大幅提高损害海洋生态环境行为的成本，扭转价格比对关系，建立科学的海洋生态环境资源配置机制，实现海洋生态环境资源的合理配置。

如何开展生态环境经济制度体系的建设

开展生态环境经济制度体系的建设，首先是要开展资源环境产权制度的变革。传统意义上，在社会主义公有制的产权制度框架下，资源环境产权在所有权的归属上非常清晰，即属于国家和全民所有。但现代产权理论认为，资源环境产权与其他一般物品的产权一样，存在多种表现的产权形式，既包括所有权，也包括由所有权衍生出来的使用权、处置权、索赔权、排污权等等，正是在这些衍生性的产权形式上。

长期以来，社会主义公有制的产权制度框架并没有很好地加以界定，进而形成了产权意义上的“空白地带”，使得市场主体无从适应，以及造成产权的“滥用”和损害。譬如，由环境污染造成的生态环境损害就是典型的例证，正是因为在索赔主体上的模糊，使得大量的环境污染损害生态环境质量的事例在法律上找不到主张侵权的主体，形成“法律漏洞”。为此，近期推出的“生态环境赔偿损害制度”正是要推进建立资源环境产权的“确权”体系，完善资源环境的产权制度。

开展生态环境经济制度体系的建设，其次是要引入完善的“市场经济制度”。要注意，这里是指“市场经济制度”，而不仅仅是“市场经济”，两者之间的差异在于，后者是指发展和建立某些产品、服务、产业及各种交易场所。在这一点，目前为止，我们已经基本上做到了全覆盖，大发展。我们在生态环境领域，已经建有规模庞大的节能环保产业及相应的市场。但要知道，“市场经济”只是“市场经济制度”中的一个组成部分而已。除此之外，如何开展产品和服务以及生产要素的交易才是“市场制度”的精髓。在此，针对生态环境领域，只有能够在最大程度上降低市场的交易成本，只有能够在最大程度上解决污染外部性问题的，以及只有能够在最大程度上实现自由竞争的（自然垄断行业除外），才是保护生态环境所需要的“市场经济制度”。

开展生态环境经济制度体系的建设，还必须破除“政府失灵”的弊病，实现政府职能转变。作为环保等公共品供给者的政府，在生态环境保护上肩负着重要职能，但这并不意味着政府职能就可以无限“扩大”，而应合理界定政府职能的边界。

生态环境保护领域的“政府失灵”主要体现为政府部门在资源环境利用上的“过度”及“不足”。“过度”是指政府部门深度介入资源环境利用的相关产业，这在“唯经济增长”的大环境下就容易导致資源环境的无节制利用，譬如在祁连山国家自然保护公园受到破坏的案例中，就可以发现政府名义（甚至立法名义）下对资源环境的公然破坏，这是典型的政府过度介入资源环境利用的一种“政府失灵”。与此同时，“政府失灵”还表现为“不足”，对资源环境的合理利用上裹足不前，杜绝一切开发资源环境的可能，看起来这种行为是在保护资源环境，但实际上，这却是另一种形式的“杀鸡取卵”，没有了经济上的足够成长为生态环境保护保障能力建设，其最终结果只会是导致生态环境质量的加速下滑。对此，现实中典型的案例就是在生态环境保护上采取简单粗暴的“一刀切”，其本质是用“一刀切”来掩盖资源环境利用上的“不作为”和“无作为”。

总之，建立生态环境经济制度体系是中国社会经济发展至今所必然提出的阶段性要求，是我们用以解决生态环境领域人民美好生活需要与不平衡、不充分发展之间矛盾的重要抓手，也是符合中国发展的核心利益所在，值得上下的重视。