地方视角下贵州地方政府性债务问题研究

2018-03-21辛榛

中国集体经济 2018年9期

辛榛

摘要：文章基于地方视角分析了贵州地方政府性债务的现状，并将贵州与全国各省份地方政府性债务面板数据作差异分析，探究贵州地方政府性债务走高的原因，包括地方经济、政府职能、行政体系与债务管理等方面；接着分析其风险并提出合理的对策，主要涉及贵州借鉴国际经验、理顺贵州地方政府与中央政府的关系以及贵州建立债务风险综合管理机制等方面。

关键词：地方视角；贵州；地方政府性债务；风险；面板数据

一、引言

近年来，欧债危机所造成的主权债务、银行业和流动性三大领域危机破坏强烈，引起中国在内的世界各国高度警惕。因此，我国地方债务系列问题受到政府的空前重视。

地方视角即从政府同社会发展、经济民生之间的视角来考察地方政府债务问题。因此对于地方视角来说，对内既要分析地方实际情况，对外又要在地方之间作比较分析。基于贵州省情，深入探究其现状问题、提出合理意见很有必要。

二、贵州地方政府性债务现状

在2014年以前，包括贵州在内全国各省份地方债务均为代发与代还，其既有利于降低发行成本，又能增加债券的安全性。这种由国家代发代还的模式实际上是由国家来兜底、由国家统一实施，不利于地区根据自己的实际情况来盘活和建设经济。

2014年5月，浙江、广东等10个省市获得自发与自还权，标志我国地方政府性债务的发行已经进入资本市场化。给予地方发债的自主权，能够成为控制地方政府性债务风险最为关键的举措。2015年6月，贵州获批自主发债权，发行债券336亿，其中3年、5年、7年、10年期债券分别为68亿、100亿、100亿和68亿，利率分别2.91%、3.3%、3.58%和3.6%。

到2015年，贵州地方政府性债务9135.5亿，债务总量高居我国第6位；地方政府性债务率达207.73%，高居全国第1位。在举债方式中，贵州非信贷融资占比最大；在债务投向中，贵州以交通运输设施建设投资为主。

三、贵州与全国各省份地方政府性债务面板数据差异分析

（一）債务率对比

IMF规定债务率的合理控制范围是90%～150%。从2015年全国地方政府性债务率排名前10的省份数据（表1）来看，全国仅有5个省债务率处于超警戒水平。贵州、辽宁大大超过我国规定的100%警戒线，宁夏、山西也已经处于“临界点”。财政部2015年8月发布公告，称“债务风险在蔓延”。贵州债务率是唯一突破200%的省份，说明贵州地方政府性债务发债速度快、风险大。

（二）债务余额及增速对比

到2016年1月，全国有25个省份发布2015年地方政府性债务数据，相关数据见表2。2015年贵州地方政府性债务为9135.5亿元，债务总量居全国第6位。

除了贵州以外，地方政府性债务规模靠前的省份均位于沿海地区，经济总量较大，发债规模大毋庸置疑。贵州发债规模在近几年持续增长，从2013年6月到2015年底，贵州地方政府性债务从4622.58亿激增到9135.5亿元，3年间增长了97.63%。

由表2可知，2014年为全国地方政府性债务发行爆发期，其中广西、宁夏、贵州、福建四个省份的地方政府性债务增势迅猛。贵州2014年地方政府性债务较2013年增长96.42%，增速列第2名。显然，贵州发行大量地方政府性债务且增速之快的现象，在拉动经济增长的同时势必会带来债务风险问题。

四、贵州地方政府性债务持续走高的原因

（一）贵州地方经济

贵州地方政府性债务持续走高主要是源于贵州经济发展与债务支持之间的关系。“十二五”以来，贵州提出“后发赶超，推动跨越”的发展思路，全省迎来工业化强省建设热潮，基础设施建设和社会民生事业蓬勃发展。贵州经济高位发展社会投资需求旺盛，需要政府发行地方政府性债务券以补充大型基础设施建设项目、社会民生项目的建设资金。同时，除了基础设施补欠账、稳增长压力大等正常增长的原因外，还有可能是将以前应纳入、却未纳入的债塞进去进而持续推高贵州地方政府性债务规模。

（二）贵州政府职能

1. 政府对市场发展存在过度干预的问题。换句话说，政府不能明确地界定自己的职能，尤其习惯于包办本应由市场来解决的经济问题，过度干预经济会导致本应可以通过市场机制化解的风险转嫁到公共财政上来，政府承担着巨大的财政风险。

2. 目前，贵州地方政府需要国务院实施转移支付才能正常履行职能。因此，一方面观点认为财政分权带来的是各级政府事权和财权划分不对等，这使得上级政府能够干预下级政府的经济事务；但另一方面观点认为，虽然贵州地方政府举债条件不成熟，但却可以促进地方融资平台的发展。

3. 政府间转移支付也是产生地方债风险的一个原因。中央原本通过转移支付来填补各地经济发展中的差异，但近年来随着财权逐渐向中央集中，事权逐渐向基层下放，转移支付需求增大，地方政府为获得专项配套拨款反而需要相应配套的资金支撑，无形中迫使地方政府寻求支持。

（三）贵州地方行政体系

贵州缺乏独立的地方税治理制度，因此产生财权与事权错位。现行分税制度下，共享税占比过高，而且中央占比越来越大。贵州地方财政收入有相当比重来自共享收入，导致收入来源的稳定性和预期性都大为降低。此外，政府想要进行大规模的融资无法通过地方公债的渠道，不得不利用尚不规范的地方融资平台筹集资金，以满足地方经济发展的需要。同时，贵州地方政府机构复杂和人员臃肿导致行政成本的升高，庞大的公务员系统也增加了行政成本，导致政府债务不断扩大。

（四）贵州地方债务管理

目前，贵州并未实现债务监管追责体系的完善以及信息披露制度的规范，导致一些干部无视发债对市场经济的影响，片面地认为借到钱才是最重要的。各级政府对债务的风险防范意识淡薄，导致各个部门在决策时注重发债带来的短期经济效应而忽略其长期存在的隐患。

五、贵州地方政府性债务存在的主要风险

（一）政府性债务规模与增速风险

近年来，地方政府性债务增速大大甩开中央政府。根据官方数据统计：我国地方政府性债务由2012年的9.6万亿元激增至2015年末16万亿元，而中央政府债务三年间仅增长1.2万亿元。贵州近几年债务规模迅速扩张，从2013年6月到2015年底，贵州地方政府性债务从4622.58亿元激增到9135.5亿元，3年间增长了97.63%。

（二）地方政府“拆东补西”产生债务风险后移

贵州2015～2017年到期偿还政府债务分别占债务余额 24.68%、20.46%、15.84%。基于贵州省情，其偿债能力较弱，“拆东补西”已成为一种趋势。“拆东补西”也就是借新债还旧债，其实质是使得债务风险向后推移并未从根本上消除风险。当央行收紧银根，市场上货币资金趋紧的情况下，地方政府融资平台“拆东补西”就会带来一系列严重后果，如资金链断裂、债务违约率激增、导致地方范围内乃至区域经济的系统性风险。

（三）房地产市场震荡产生地方政府性债务违约风险

近年来贵州房地产市场价格持续走高，各地房价攀比严重，相应的土地价格也呈现“一片繁荣”的景象，因此地方财政收入实现高位增长。地价上涨进一步滋生地方政府的发债意图，造成地方政府性债务井喷式增长。但是，随着国务院“国一条”政策的空前问世，房地产市场正在被消灭，市场秩序正在发生变化，从以前的卖方为主变成现在买方为主。当贵州房地產泡沫破灭，土地价格跌至谷底，贵州地方政府偿债能力也将被大大削弱，此时用土地来抵押的各类融资项目，必将遭受毁灭性的信用违约。

六、控制贵州地方政府性债务的建议

（一）理顺中央与地方的关系：调整转移支付制度与明确“不托底”原则

1. 加快贵州财政体制建设，调整转移支付手段。我国实行分税制以来，中央与地方财收能力与权利不匹配，亟待中央通过财政转移支持贵州。加快贵州行政管理体制的革新，完善贵州债务约束制度的建设，避免贵州出现地方债务的混乱与爆炸。

2. 坚决执行中央对贵州债务“不兜底”制度，明确权责、主体和界限，彻底解决贵州地方债务有借无还的尴尬处境。坚决杜绝地方萌生“由中央兜底”的错误意识，明确债务偿还主体，防止地方借贷恣意妄为，保障贵州地方政府债务实现自我控制与约束。

（二）建立债务风险综合管理机制

1. 建立政府债务风险预警机制。相关部门可根据贵州债务现状，分级测算综合债务率、债务逾期率与偿债率等指标，构建地方政府性债务预警机制，防范贵州地方债务风险。

2. 建立政府债务风险防控机制。相关部门应对使用地方政府债务资金支持公益建设做好前期风险控制与评估工作，同时应对偿债收入实施全程监管，最大程度控制好地方政府连带责任。

（三）借鉴国际经验：发行市政债券

1. 在推进城市建设与控制政府负债风险的双重压力下，贵州应借鉴美国、德国、日本发行市政债券低价融资经济建设的经验成果，有序推进地方市债发行，建立符合贵州省情的市债市场，完善贵州地方政府举债体系建设，将市政债券用于推动地方经济建设的层面上来，推动贵州资本市场的均衡化。

2. 规范市债的发债主体与渠道、规模与用途，建立健全市债风控体系，完善信息披露制度。务必严格控制市债发行规模，防止过度超发的现象，不能将市债风险蔓延到整个资本市场。

七、结论

本文基于地方视角分析贵州地方政府性债务的现状，发现在举债方式中，贵州非信贷融资占比最大；在债务投向中，贵州以交通运输设施建设投资为主。并将贵州与全国各省份地方政府性债务面板数据作差异分析，探究贵州地方政府性债务走高的原因，包括地方经济、政府职能、行政体系与债务管理等方面；接着分析其风险并提出合理的对策，主要从贵州借鉴国际经验、理顺贵州地方政府与中央政府的关系以及贵州建立债务风险综合管理机制等方面来阐述。